La Organización del Tratado de Seguridad Colectiva
La Organización del Tratado de Seguridad Colectiva
(OTSC) es una organización de seguridad de los Estados postsoviéticos en los
que Rusia es el socio dominante. Aunque a los analistas a menudo les ha
parecido más desarrollado y efectivo en el papel que en la realidad, y con
frecuencia es eclipsado por otras organizaciones que operan total o parcialmente
en el espacio postsoviético, como la Organización de Cooperación de Shanghai
(SCO) o la Unión Euroasiática, ha demostrado ser un vehículo importante, aunque
limitado, para la política exterior y de seguridad de Rusia. El carácter de su
desarrollo desde mediados de la década de 2000 refleja el predominio político y
militar ruso dentro de la organización, pero también el crecimiento de las
preocupaciones compartidas por Rusia y otros Estados miembros sobre las
amenazas a la seguridad regional y del régimen planteadas por la situación en
Afganistán y los desafíos normativamente enmarcados de Occidente, sobre todo de
Estados Unidos. Al mismo tiempo, los problemas que rodean su desarrollo y su
limitada membresía reflejan los límites de las capacidades materiales e
ideológicas rusas frente a la compleja dinámica de la región y las
preocupaciones sobre las amenazas planteadas por la dominación rusa. De esta
manera, la OTSC puede verse como un interesante reflejo de la capacidad y los
límites de la hegemonía regional rusa.
Orígenes y
desarrollo
Los orígenes de la OTSC se encuentran en los
acuerdos multilaterales desarrollados para gestionar el colapso de la Unión
Soviética, algo que se refleja en varias de sus características clave y en los
desafíos que enfrenta. El Tratado de Seguridad Colectiva (TSC), firmado en Mayo
de 1992, tenía como objetivo mantener un grado significativo de cooperación
militar entre la mayoría de los Estados de la antigua Unión Soviética
(excluyendo los Estados bálticos), una vez que los intentos iniciales de
establecer unas fuerzas armadas unificadas fracasaron. El Tratado comprometió a
los Estados signatarios a la coordinación de políticas de seguridad, les
prohibió unirse a alianzas hostiles de otros Estados o regiones y declaró que
un ataque a un signatario se consideraría un ataque a todos. El carácter vago
de muchas de las declaraciones del Tratado, y el alcance que esto ofrecía para
la posible intervención en los asuntos de los Estados signatarios por parte de
otros signatarios, sobre todo Rusia, planteó dudas sobre las intenciones detrás
del Tratado y generó oposición en algunos Estados postsoviéticos, incluida
Ucrania.
Al igual que con el marco más amplio de la
Comunidad de Estados Independientes (CEI) del que formaba parte, el TSC tuvo,
en el mejor de los casos, un funcionamiento extremadamente limitado durante la
década de 1990.
Las organizaciones de la CEI generaron un extenso
marco de instituciones y tratados, pero estos fueron ampliamente considerados
como estructuras virtuales, no conectadas de manera significativa a las
interacciones bilaterales o multilaterales reales entre los Estados miembros.
Con la excepción del despliegue de fuerzas multinacionales de mantenimiento de
la paz en respuesta al conflicto en Tayikistán, el TSC pareció proporcionar
poco en materia de seguridad colectiva o coordinación de política exterior. En
el décimo aniversario de la TSC, en Mayo de 2002, los signatarios acordaron ampliar
el alcance del TSC, creando la OTSC. Este desarrollo puede entenderse como una
respuesta de Rusia tanto a las amenazas a la seguridad planteadas por la
situación posterior a 2001 en Afganistán como a la presencia de EE.UU. en Asia
Central como parte de la “Guerra Global del Terror”.
A diferencia del TSC, que incluyó a Georgia y
Azerbaiyán durante varios años, la membresía de la OTSC nunca se ha expandido
más allá de Rusia, los Estados de Asia Central y los dos aliados más cercanos
de Rusia fuera de Asia Central: Armenia y Bielorrusia. Por lo tanto, aunque la OTSC
está dividida en tres regiones: Europa, el Cáucaso y Asia Central, una
estructura heredada del TSC, la organización está dominada por la interacción
entre Rusia y los Estados de Asia Central. Sin embargo, incluso dentro de Asia
Central, la membresía se limita a tres de los cinco Estados de la región:
Kazajstán, Kirguistán y Tayikistán. De acuerdo con su política de neutralidad,
Turkmenistán nunca se ha unido a la OTSC, ni antes al TSC. Uzbekistán, que fue
signatario del TSC, inicialmente no se unió a la OTSC, pero se convirtió en
miembro en 2006 después de que las preocupaciones sobre las posibles amenazas a
la estabilidad del régimen planteadas por las “revoluciones de color” y las
respuestas occidentales a la masacre de Andijan de 2005 alentaron el gobierno
de Karimov a buscar una relación más estrecha con los otros gobiernos
autoritarios de la región. Sin embargo, la pertenencia de Uzbekistán a la OTSC
resultó problemática debido a las persistentes preocupaciones de su gobierno
sobre la dominación política y militar rusa. La decisión de Uzbekistán de
retirarse de la OTSC en 2012 eliminó un posible contrapeso al dominio ruso de
la organización y una fuente de fricciones institucionales, pero, como se
analiza más adelante, esto ha creado problemas adicionales.
La estructura de la OTSC se ha ampliado desde su
creación, reflejando las prioridades militares y políticas emergentes de los Estados
miembros. La OTSC está encabezada por el Consejo de Seguridad Colectiva,
integrado por los jefes de los Estados miembros, que la Carta especifica como
el organismo responsable de establecer la dirección general de la OTSC; por
debajo están el Consejo de Ministros de Defensa, el Consejo de Ministros de
Relaciones Exteriores y el Comité de Secretarios del Consejo de Defensa de la
OTSC. Paralelamente a los consejos ministeriales, el Secretario General de la OTSC
encabeza la burocracia de la OTSC, la Secretaría y, desde 2004, un Estado Mayor
Conjunto de la OTSC. Desde sus inicios, la OTSC ha tenido una Fuerza Colectiva
de Despliegue Rápido, que estaba destinada a abordar las amenazas del
terrorismo y la agresión externa.
El desarrollo institucional de la OTSC se aceleró
en la segunda mitad de la década de 2000, aparentemente en respuesta tanto a la
naturaleza de las amenazas de seguridad emergentes, particularmente en la
región de Asia Central en el contexto del conflicto en Afganistán, como a las
preocupaciones sobre la expansión organizativa y normativa liderada por EE.UU.
en el espacio postsoviético. Ha evolucionado desde sus orígenes como una
organización de defensa colectiva tradicional destinada a facilitar una fuerza
multinacional que lucha en una guerra convencional, hasta convertirse en una
organización que tiene como objetivo abordar una variedad de amenazas
tradicionales y no tradicionales, incluido el terrorismo, tráfico de drogas y
personas, mantenimiento de la paz y respuesta a emergencias. Varios años
después de esta evolución, el entonces secretario general de la OTSC, Nikolai
Bordyuzha, declaró que los objetivos de la OTSC eran, en primer lugar, “acción
conjunta de los Estados miembros para reforzar la estabilidad”; segundo, para
combatir amenazas de seguridad no tradicionales; y finalmente, para hacer
frente a las amenazas tradicionales a la seguridad, como un conflicto
interestatal o un ataque a un Estado miembro. Un objetivo adicional, implícito
y evidente en el desarrollo de la OTSC parece ser contrarrestar la influencia
occidental liderada por Estados Unidos a través de la duplicación institucional.
En 2007, la OTSC anunció que estaba creando una Asamblea Parlamentaria; un
Comité Antiterrorista; fuerzas antiterroristas; y una Fuerza de Mantenimiento
de la Paz. Esto, se ha sugerido, fue un intento de al menos simbólicamente
ocupar la posición entre sus Estados miembros que la OTAN asumió en la década
de 1990 a través de su programa Asociación para la Paz (APP). En 2009, la
mayoría de los miembros de la OTSC acordaron la creación de una Fuerza de
Reacción Rápida, aunque Bielorrusia y Uzbekistán se negaron a participar. La OTSC
también ha acordado la creación de un Sistema de Defensa Aérea colectivo y, en
2013, Fuerzas de Aviación Colectivas; sin embargo, aún no se han desarrollado
y, en ese sentido, son sintomáticos de un problema más amplio evidente en la
mayor parte de la existencia de la OTSC: se ha entendido que gran parte de la
coordinación política y el desarrollo estructural de la OTSC existen solo en el
papel. La creación de la Fuerza de Reacción Rápida fue un intento de abordar el
problema de que, como observó el entonces presidente Medvedev sobre las Fuerzas
Colectivas de Despliegue Rápido (jugando con su nombre), “por supuesto que se
despliegan rápido pero nunca se han desplegado por nadie en cualquier lugar
hasta ahora. Y el valor de estas fuerzas todavía existe solo en el papel”.
El deseo de dar mayor sustancia a la OTSC desde
mediados de la década de 2000 ha sido evidente por el aumento en la frecuencia
de los ejercicios militares realizados por las fuerzas de la OTSC. Los
ejercicios militares se llevaron a cabo anualmente en el período 2003–05, pero
aumentaron a dos o tres veces al año en la mayoría de los años durante el
período 2006–11, y aumentaron de cuatro a seis por año en 2012–21. Estos han
incluido los ejercicios antiterroristas anuales “Rubezh” (“Frontera”),
antinarcóticos y los ejercicios de mantenimiento de la paz “Hermandad
inquebrantable”. No es sorprendente que el contenido de estos ejercicios haya
reflejado las preocupaciones de seguridad actuales de los Estados miembros: en Marzo
de 2015 se llevó a cabo un ejercicio contra el DAESH en Moscú y en Abril se
llevó a cabo un ejercicio conjunto de inteligencia y reconocimiento anti-DAESH
en Tayikistán. En Agosto de 2014, el ejercicio anual “Interacción” se centró en
la ciberseguridad y en la guerra psicológica y de la información. El mayor de
los ejercicios, “Tsentr” (“Centro”), realizado en varias ocasiones desde 2008,
son ejercicios de guerra convencional; en 2019, el ejercicio “Tsentr” involucró
a 95.000 soldados y todas las ramas de las fuerzas armadas.
La estructura en desarrollo de la OTSC y el
carácter cambiante de sus ejercicios militares han representado una respuesta a
desafíos tanto internos como externos. El más importante de ellos fue la
violencia en Kirguistán en 2010, cuando la OTSC no brindó asistencia al
gobierno provisional, a pesar de las solicitudes de apoyo del gobierno. A raíz
de este fracaso, la mayoría de los Estados miembros acordaron ampliar el
alcance de la OTSC para permitir intervenciones en los asuntos internos de los
Estados miembros, si esos Estados se vieran amenazados por fuerzas
desestabilizadoras.
El mandato de la OTSC ha seguido desarrollándose en
el período transcurrido desde esta decisión, como lo demuestra el documento de
política reciente más importante de la OTSC, la “Estrategia de Seguridad
Colectiva” para 2025, publicada en Octubre de 2016. La estrategia proporciona
una indicación de la medida en que los miembros abordan las preocupaciones de
seguridad de los Estados (quizás lo más importante de Rusia) que se han
expandido más allá de los límites de la guerra convencional y el mantenimiento
de la paz. Además de las preocupaciones de larga data evidentes en la carta de OTSC
y documentos posteriores, las amenazas prominentes para los Estados miembros
identificadas en la estrategia incluyen intentos de desestabilizar el orden
constitucional de un Estado; el uso de los medios de comunicación e Internet
para lograr un impacto ideológico y psicológico destructivo en las poblaciones
de los Estados miembros; el uso de la “revolución de color” y tecnologías de
guerra híbridas; y la aplicación de dobles raseros por parte de Estados
externos en asuntos de derecho internacional. Por lo tanto, en el transcurso de
sus veinte años de existencia, la OTSC se ha alejado de su enfoque inicial en
preocupaciones militares más convencionales, a una preocupación por los
desafíos que plantean las nuevas tecnologías y el conflicto normativo con los EE.
UU. y sus aliados europeos.
La
literatura de la OTSC
La OTSC ha atraído comparativamente poca atención
analítica en comparación con muchos otros aspectos de la política exterior
rusa, quizás porque muchos de los análisis (a excepción de los nuestros) desde
finales de la década de 2000 se han concentrado en la relación de Rusia con EE.UU.,
China y Europa, aunque también ha recibido menos atención que algunas otras
organizaciones ubicadas total o parcialmente en el espacio postsoviético, en
particular la Organización de Cooperación de Shanghai (SCO) y la Unión
Euroasiática.
Las discusiones sobre la OTSC a menudo se han centrado en
intentar aclarar las estructuras, políticas y actividades de lo que los
analistas occidentales generalmente consideran una organización opaca. Más allá
de esto, el análisis de la OTSC a menudo se ha centrado en dos aspectos principales:
su ineficacia y la medida en que actúa como vehículo para la hegemonía rusa en
el espacio postsoviético. Como señala Yelena Kropatcheva en su texto “Russia
and the Collective Security Treaty Organisation: Multilateral Policy or Unilateral Ambitions?”, publicado en 2016 en el compendio Europe-Asia Studies para la Universidad de
Hamburgo, el análisis de académicos no rusos generalmente representa a la OTSC
como un instrumento, exitoso o no, de la dominación regional rusa, mientras que
las opiniones rusas son más diversas. Yulia Nikitina, por ejemplo, no está de
acuerdo con lo que ella considera la opinión occidental consensuada, y sugiere
en cambio en su publicación de 2012 “The Collective Security Treaty Organization Through the Looking Glass. Problems of Post-Communism” que “Rusia
está menos dispuesta a ser un proveedor de seguridad regional de lo que suelen
suponer los observadores externos”, en parte porque “Moscú no quiere seguir
pagando por la lealtad de sus aliados”. Muchos analistas, en particular Roy
Allison, Anna Matveeva, Pavel Baev, Mikhail Molchanov y Yelena Kropatcheva han
cuestionado las capacidades y la eficacia de la organización en varios aspectos
de su funcionamiento, aunque De Haas ha sugerido que sus desarrollos
estructurales más recientes y el aumento de los ejercicios militares indican
que la OTSC se ha convertido en una organización de seguridad profesional que forma
una valiosa alianza militar para Asia Central.
Otra área de interés para algunos analistas ha sido
la forma en que la OTSC, junto con otras organizaciones regionales, ha brindado
solidaridad normativa y, por lo tanto, una forma de seguridad normativa
colectiva para los Estados miembros, lo que a su vez ha mejorado la estabilidad
del régimen en un período en el que los desafíos relacionados con la democracia
por parte de las instituciones estadounidenses y occidentales parecían
amenazarla. Así, Roy Allison en su trabajo de 2008 titulado “Virtual
Regionalism, Regional Structures and Regime Security in Central Asia”
señala que “la coordinación regional, expresada en el grandioso lenguaje de la
integración regional. . . crea una base para la solidaridad política entre los
líderes estatales y su protección o resistencia a una agenda intervencionista
percibida de promoción de la democracia por parte de los Estados occidentales”.
El papel de
la OTSC en la política exterior rusa
Desde su creación, la OTSC ha ocupado una posición
significativa, aunque limitada, en relación con la política exterior rusa más
amplia. Sucesivas concepciones de la política exterior rusa han identificado a
la OTSC como central para la seguridad regional y como parte de un marco más
amplio de relaciones con los demás Estados del espacio postsoviético. El
Concepto de Política Exterior de Rusia de 2016, al igual que el Concepto
anterior de 2013, identifica a la OTSC como “un instrumento clave para mantener
la estabilidad y garantizar la seguridad en el área de responsabilidad de la
Organización” y establece que: “Rusia busca facilitar el desarrollo de la OTSC
en una organización internacional multifuncional prominente capaz de superar
los desafíos y amenazas que enfrenta el mundo de hoy en medio de la creciente
presión de varios factores globales y regionales dentro del área de
responsabilidad de la OTSC y en las regiones adyacentes” (Ministerio de
Relaciones Exteriores de la Federación de Rusia, 2016).
Como esto sugiere, la OTSC parece tener un
significado tanto regional como más amplio para la política exterior y de
seguridad de Rusia. A nivel regional, obviamente, la OTSC pretende actuar como
un mecanismo para abordar los importantes desafíos de seguridad que la región
de Asia Central plantea para Rusia. En particular, la compleja gama de amenazas
derivadas de la situación en Afganistán, en particular las relacionadas con el
terrorismo, requieren la cooperación con los Estados de Asia Central. La
cooperación en Afganistán a través de la OTSC es particularmente importante
dado que Rusia no está dispuesta a asumir toda la responsabilidad por los
problemas de seguridad relacionados con Afganistán pero está interesada en
compartir costos/cargas dentro de la OTSC.
Más allá de este tema específico, la OTSC tiene una
clara importancia para la política de seguridad rusa porque facilita la
proyección de poder y proporciona legitimidad institucional para el
estacionamiento continuo de las fuerzas rusas en Asia Central, por ejemplo, en
la base de Kant en Kirguistán, donde las tropas rusas forman parte de la Fuerza
de reacción rápida. Como resultado de la OTSC, grandes áreas del espacio
postsoviético permanecen unidas a través de estructuras de cooperación de
seguridad, mientras que los acuerdos de la OTSC restringen a los miembros en su
capacidad para formar relaciones de seguridad con Estados no miembros; esto
proporciona un mayor grado de protección para los intereses estratégicos rusos
en la región de lo que podría lograr sin el paraguas de la OTSC.
Esta función de la OTSC solo es realmente
significativa en relación con la región de Asia Central, ya que las otras dos regiones
incluyen cada una solo un miembro no ruso, y las relaciones bilaterales de
seguridad de Rusia con Bielorrusia y Armenia no dependen de la estructura de la
OTSC de manera significativa. Sin embargo, la inclusión de estos otros dos Estados,
y por lo tanto regiones, en la OTSC es importante para la política exterior
rusa porque amplía el alcance de la organización más allá de una institución
subregional de Asia Central, creando una institución de mayor importancia
internacional.
A nivel mundial, la OTSC desempeña un papel
limitado en relación con otras organizaciones multilaterales, por lo que su
capacidad para actuar como apoyo internacional del poder ruso está restringida.
Para la relación de Rusia con otros Estados poderosos, el papel de la OTSC podría
decirse que es principalmente preventivo. En el caso de la compleja y delicada
relación de Rusia con China en Asia Central, la OTSC actúa como un control
sobre el posible desarrollo futuro de la Organización de Cooperación de Shangai
en áreas relacionadas con la seguridad. Durante más de una década, la OTSC
también parece haber desempeñado una función similar en relación con los
Estados Unidos. Por ejemplo, la creación de la Fuerza de Reacción Rápida puede
entenderse como un mecanismo para controlar la participación de la OTAN en Asia
Central durante la primera década del siglo XXI, lo que subraya la mayor
confiabilidad de Rusia como socio de seguridad para la Estados de la región.
Una segunda función crítica se relaciona con la política de la OTSC y, quizás
lo más importante, el discurso compartido de los miembros de la OTSC sobre
temas de estabilidad y no interferencia en los asuntos internos de los Estados,
que actúa, como ya se señaló, como un contraataque a los intentos percibidos de
intrusión impulsada por normas, particularmente por parte de los EE.UU.
El papel de
Rusia en la OTSC
Desde su creación, Rusia se ha mantenido como el Estado
incuestionablemente dominante en la OTSC, política, militarmente y en relación
con la composición de la organización. En gran medida, la OTSC es, por lo
tanto, una expresión y un vehículo para el mantenimiento de la hegemonía
militar rusa en el espacio postsoviético. Los problemas evidentes en el
desarrollo de la OTSC, sin embargo, también indican los límites de esa
hegemonía.
A nivel práctico, el dominio ruso dentro de la OTSC
ha sido inevitable dada la enorme disparidad entre las capacidades militares de
la Federación de Rusia y las de los demás Estados miembros. Las tropas rusas
dominan la Fuerza de Reacción Rápida y la Fuerza de Mantenimiento de la Paz; de
los otros Estados miembros, solo Kazajistán proporciona un componente
numéricamente significativo de la Fuerza de Mantenimiento de la Paz. Este
dominio es igualmente evidente dentro de la burocracia de la OTSC. En el
período posterior a su creación, por ejemplo, el 50% de los puestos del Estado
Mayor Conjunto fueron ocupados por oficiales rusos. Lo más obvio es que el
dominio de Rusia dentro de las estructuras de la OTSC se reflejó y mejoró por
el mandato de trece años de Nikolai Bordyuzha como Secretario General de la
OTSC, quien ocupó el cargo hasta finales de 2016 (después de un retraso de
varios meses, Yuri Khatchaturov de Armenia fue designado como su sucesor en Abril
de 2017). El dominio ruso también se mantiene mediante el suministro de bienes
a otros Estados miembros. Las armas rusas se ponen a disposición de los
miembros de la OTSC a un costo reducido; para los Estados miembros más pobres
en particular, esto ha sido un beneficio significativo. Quizás más importante a
largo plazo es la formación de los oficiales de la OTSC en las academias
militares rusas; como señala Frost, una educación militar rusa hace que una
perspectiva de inflexión rusa sobre los asuntos de la OTSC sea más probable
entre los oficiales de Asia Central.
Como esto puede sugerir, la presencia de tropas
rusas y el dominio militar ruso de la OTSC no son necesariamente desagradables
para los otros Estados miembros, aunque en el caso de algunos (especialmente
Uzbekistán), claramente lo ha sido. Armenia y Bielorrusia tienen relaciones de
seguridad estrechas y establecidas desde hace mucho tiempo con Rusia, mientras
que los dos Estados más débiles de Asia Central, Tayikistán y Kirguistán,
tienen un grado significativo de dependencia energética y de seguridad de Rusia
debido a los posibles conflictos con otros Estados de la región. A este
respecto, entonces, se puede argumentar que el dominio ruso de la burocracia y
las estructuras militares de la OTSC refleja la comprensión clásica de la
hegemonía en la Teoría de las Relaciones Internacionales: Rusia domina material
e ideológicamente, pero esta dominación proporciona bienes colectivos a otros Estados,
en forma de provisión de seguridad y una presencia estabilizadora en el
contexto de las tensiones subregionales entre los miembros de Asia Central.
Si Rusia es, sin duda, el Estado dominante dentro
de la OTSC, las prioridades de la organización reflejan las preocupaciones de
los Estados miembros de manera más amplia. Esto es claro, por ejemplo, en el
énfasis puesto en las funciones antiterroristas y antinarcóticos de la OTSC. El
terrorismo y el narcotráfico son problemas muy importantes para los Estados
miembros de Asia Central, así como para Rusia, particularmente debido a la
proximidad de Afganistán y la dificultad de asegurar las fronteras de manera
efectiva para contrarrestar estas amenazas. La importancia de ambos temas
dentro de la OTSC se refleja en los documentos de política, en particular la
Estrategia de Seguridad Colectiva de 2016, que detalla los compromisos de la
organización con la actividad coordinada en ambos temas. También es evidente a
partir de la cantidad significativa de ejercicios militares de la OTSC
relacionados con el contraterrorismo y la lucha contra las drogas, que la
mayoría de los ejercicios militares de la OTSC han abordado una de estas dos
amenazas. Las declaraciones del gobierno ruso sobre las prioridades de la
política de seguridad generalmente no otorgan el mismo grado de prominencia a
los temas de narcotráfico que reciben en la OTSC, lo que sugiere que esta es un
área en la que la agenda de la organización no privilegia las prioridades rusas
sobre las de otros miembros. También indica hasta qué punto, durante la mayor
parte de su existencia, el enfoque de la OTSC ha reflejado las preocupaciones
de seguridad de Asia Central y las preocupaciones de seguridad de Rusia en Asia
Central en lugar de, por ejemplo, las de Bielorrusia.
Sin embargo, otros temas en la agenda de la OTSC
reflejan las prioridades de seguridad de los miembros en su conjunto. Podría
decirse que el más importante de ellos es la resistencia a posibles intrusiones
externas impulsadas por normas en los Estados miembros. Si la OTSC fue, al
menos en parte, una respuesta a la presencia en Asia Central como parte de la
“Guerra Global contra el Terror”, tanto la adopción por parte de EE.UU. de un
discurso de promoción asertiva de la democracia bajo George W. Bush como las
“revoluciones de color”, que ocurrió en el mismo período, alentó a los Estados
miembros a usar la OTSC como un mecanismo para resistir lo que consideraban
amenazas a su seguridad enmarcadas normativamente. Aunque el gobierno ruso ha
sido, desde finales de la década de 2000, el crítico más vocal y destacado de
lo que considera intentos de utilizar el lenguaje de la promoción de la
democracia y los derechos humanos para promover los intereses nacionales en el
espacio postsoviético, otros Estados miembros de la OTSC han mostrado
preocupaciones similares, y este aspecto de la dirección política de la OTSC actúa
como un pegamento ideológico que une a los miembros más estrechamente.
Los límites
del poder y la influencia de Rusia en la OTSC
También está claro que incluso si la OTSC demuestra
la escala de las capacidades e influencia rusas en relación con los otros Estados
miembros, también muestra sus límites. Esto ha sido evidente en varios
problemas que enfrenta la OTSC, en particular los problemas de la membresía
uzbeka, la falta de respuesta a la violencia en Kirguistán en 2010 y la
posición de otros Estados miembros sobre la guerra de Rusia en Georgia en 2008
y Ucrania en 2014 y 2022.
Como se señaló anteriormente, Uzbekistán es el
único Estado que se unió y luego abandonó la OTSC. Tanto como miembro como
después, su posición ha demostrado una sospecha del poder y las intenciones de
Rusia, así como una rivalidad subregional con Kazajistán. El gobierno de
Uzbekistán se ha resistido al dominio político y militar ruso de Asia Central
durante el período postsoviético, aparentemente deseoso de posicionarse como un
centro de poder alternativo en la región, y esto se ha reflejado en su enfoque
de la OTSC. Uzbekistán fue uno de los dos Estados que no apoyó la creación de
las Fuerzas de Reacción Rápida, oponiéndose a su uso potencial para resolver
conflictos internos en los Estados miembros y en general se opuso a la
participación en fuerzas militares combinadas bajo control ruso, así como a
participación en ejercicios militares OTSC (dirigidos por Rusia). El gobierno
uzbeko ha dejado claro que no permitirá ninguna base extranjera en su territorio,
luego de la expulsión de las tropas estadounidenses a mediados de la década de
2000, y también se opondrá consistentemente a cualquier política o acción de la
OTSC que implicaría la intervención en los asuntos internos de un Estado
miembro; fue, por ejemplo, aparentemente instrumental para bloquear cualquier
intervención de la OTSC en la crisis de 2010 en Kirguistán. Tanto dentro como
fuera de la OTSC, Uzbekistán ha seguido siendo un obstáculo para la coherencia
y la capacidad de la OTSC para operar de manera efectiva como proveedor de
seguridad colectiva. La salida de Uzbekistán revivió el problema previamente
identificado por Roy Allison, que sin ella la OTSC está “vaciada en Asia
Central”, mientras que Pavel Baev argumentó en 2014 que el entonces presidente
Karimov estaba jugando un papel de aguafiestas en relación con la OTSC, ansioso
por demostrar que la OTSC no tiene capacidad para manejar los conflictos (de
Asia Central) y que Rusia solo persigue su propia agenda parroquial, por lo que
es imposible confiar en ella como un pacificador imparcial. En la medida en que
la OTSC sea importante para el exterior y la seguridad de Rusia en relación con
Asia Central, la posición de Uzbekistán seguirá siendo un problema.
Un tipo diferente de problema para la política OTSC
de Rusia fue evidente en el contexto de la crisis de Kirguistán de 2010. Si el
gobierno ruso pretende que la OTSC opere como un instrumento de proyección de
poder tanto dentro como fuera de la región, cualquier falla significativa de la
OTSC parece reflejarse negativamente en las capacidades rusas. En el caso de
Kirguistán, la falta de intervención de la OTSC, a pesar de la solicitud del
gobierno de Kirguistán, plantea dudas sobre la eficacia y el propósito de la OTSC
como organización de seguridad colectiva. Los analistas han sugerido varias
razones por las que la OTSC no intervino, incluida la oposición de Uzbekistán;
la falta de importancia estratégica para Rusia; desagrado por el carácter del
nuevo gobierno de Kirguistán y los medios por los cuales había llegado al
poder; y el temor de Rusia a las repercusiones internacionales tras los efectos
negativos de la guerra en Georgia. Cualquiera que sea la razón, la consecuencia
fue que cuando se enfrentó a su primer desafío importante, la organización de
seguridad colectiva de la región no actuó de manera significativa para ayudar a
un Estado miembro a restablecer el orden, a pesar de la solicitud de ese Estado
para hacerlo. Esto inevitablemente se ha reflejado en la credibilidad tanto de
la OTSC como de Rusia como su principal miembro. Concebida como una respuesta
regional a la OTAN, activa en la periferia postsoviética, la OTSC nunca ha demostrado
su valía en acción, añadiendo munición al discurso de que la organización
carece de la capacidad para intervenir adecuadamente en primera instancia. La
crisis en Kirguistán puede haber sido su oportunidad de oro, pero en cambio lo
mostró como un “rey desnudo”.
Si la crisis en Kirguistán expuso los límites de la
capacidad o voluntad de Rusia para actuar como proveedor de seguridad, a través
de la OTSC, para otros Estados miembros, las crisis en Georgia y Ucrania
demostraron los límites de la influencia política de Rusia. En ambos casos, el
gobierno ruso parece haber buscado sin éxito la aprobación de sus acciones por
parte de otros miembros de la OTSC, con poco éxito; en cambio, los miembros de OTSC
han brindado un mínimo de apoyo cuidadosamente redactado mientras retienen un
acuerdo público significativo. Así, los demás Estados miembros acordaron
condenar la agresión georgiana en 2008 y ofrecieron un apoyo limitado a las
acciones rusas, pero no aceptaron el reconocimiento de Osetia del Sur y Abjasia
como Estados independientes (en ambos casos, reconocidos por Rusia). El apoyo
poco entusiasta de la OTSC a Georgia no ha fortalecido la posición de Rusia a
nivel internacional. Al contrario, ha puesto de manifiesto la debilidad de la
posición de Rusia dentro de la propia OTSC.
Aunque la OTSC se ha expandido significativamente
en su ámbito de política, estructura y actividades desde su creación, parece
seguir siendo una organización con capacidad limitada para actuar o
proporcionar un grado claro y sostenido de coordinación significativa de política
exterior del tipo previsto en sus documentos fundacionales. Tanto su
crecimiento como su debilidad son, en gran medida, consecuencia del dominio
ruso de la organización, pero también de los límites de las capacidades rusas y
de los intereses rusos en relación con ella. Si bien la OTSC sin duda seguirá
evolucionando en su estructura y política, su surgimiento como una organización
de seguridad colectiva genuinamente eficaz dependería de un grado mucho mayor
de compromiso con ese objetivo por parte de Rusia y de los otros Estados
miembros que parecen considerar la relación bilateral con Rusia como más
importante que la multilateral. Por lo tanto, parece probable que la OTSC siga
siendo un instrumento políticamente útil pero prácticamente limitado del poder
regional ruso.
Jonathan Benavides
* Publicado el miércoles 16 de Noviembre de 2022 en
el portal web “Opinión y Noticias”
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