El origen y desarrollo del federalismo en Rusia
Varias características del sistema federal de Rusia
han continuado durante siglos y siguen vigentes en la actualidad. Los
principios de soberanía e integridad territorial son los principales entre
ellos.
Una entidad
en evolución
La Federación de Rusia es un Estado federal nacido
de la disolución de la Unión Soviética, de la cual era el componente principal.
Se convirtió en el Estado sucesor de la URSS en todas las principales
instituciones internacionales, incluido el Consejo de Seguridad de la ONU.
Actualmente, la Federación de Rusia consta de 85
entidades constituyentes (referidas en ruso como “sujetos de la Federación” y
divididas en 6 tipos diferentes), y es el Estado más grande del mundo desde un
punto de vista territorial. Es un Estado multinacional, compuesto por unos 160
pueblos diferentes. Los rusos, sin embargo, son la etnia predominante en casi
todos los asuntos de la Federación. Las características geográficas y
culturales han influido profundamente en la estructura institucional de Rusia,
en particular en su doble identidad europea y asiática.
De la
monarquía al gobierno soviético y más allá
En vísperas de la revolución de Febrero de 1917,
que marcó el final de la monarquía absoluta de tres siglos de los Romanov,
Rusia era un enorme país ubicado entre Europa y Asia donde el poder político se
había ejercido de manera centralizada. Algunas estrechas reformas liberales
introducidas por las Leyes Fundamentales de 1906 poco hicieron para cambiar el
rostro monolítico del poder zarista, que debido a su miopía conservadora sufrió
una derrota total, desapareciendo físicamente de la escena. El Estado soviético
(de 1918 a 1922, la “República Socialista Federativa Soviética de Rusia” y de
1922 a 1991 la “Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas”) fue el prototipo
de la forma socialista de organización del poder y la economía, convirtiéndose
en un modelo impuesto no sólo en los otros componentes anteriores del Imperio
Zarista, sino también en el resto de Europa Central y Oriental después de la
Segunda Guerra Mundial.
La crisis económica de la década de 1980 condujo a
la desintegración del Imperio Soviético. El objetivo de las reformas de Mikhail
Gorbachov era imposible de alcanzar. Sus esfuerzos por separar el partido del Estado
en un contexto en el que el partido y el Estado estaban totalmente
identificados entre sí, inevitablemente debilitaron al partido y, en
consecuencia, al Estado, provocando su colapso. A la cuestión política se sumó
la territorial, permitiendo la desintegración de la Unión Soviética tras una
serie de declaraciones de soberanía y luego de independencia de 14 de los 15
componentes constitutivos, comenzando por las repúblicas bálticas. Solo Rusia
no declaró su independencia, logrando así ser considerada el Estado sucesor de
la URSS.
Antes del golpe de Agosto de 1991, que demostró la
debilidad del centro y empujó a las repúblicas a separarse de la Unión, las
autoridades soviéticas habían preparado un borrador de un nuevo tratado federal
que incluía una amplia descentralización a favor de las repúblicas. Sin
embargo, este tratado resultó ser demasiado poco y demasiado tarde y no evitó
el colapso de la unión. Cuando la URSS finalmente se disolvió, fue reemplazada
por la Comunidad de Estados Independientes, una organización supranacional
definida por lazos débiles entre las antiguas repúblicas y el predominio de la
Federación de Rusia. Sólo después de la disolución definitiva de la URSS, la
propia Rusia emprendió un viaje alejándose del modelo soviético. Podemos
etiquetar esta experiencia como una “transición a la democracia” solo en
términos generales.
Relaciones
centro-periferia
Desde el punto de vista de las relaciones
centro-periferia, la Rusia contemporánea muestra elementos de continuidad con
regímenes pasados, ya que algunas ideas fundamentales derivan de las
características étnicas y geográficas del inmenso país. Estos incluyen los
principios de unidad (edinstvo) e integridad del Estado (gosudarstvennaia
tselostnost'), que siempre fueron necesarios para mantener unido el territorio
ilimitado habitado por poblaciones no rusas, especialmente en áreas remotas, y
que son parte de la tradición bizantina y ortodoxa patrimonio del país.
Considerando la falta de fronteras naturales y la existencia
de recursos estratégicos en muchas de las áreas más remotas, la centralización
siempre ha sido una elección ineludible. Sin embargo, es difícil justificar tal
centralización durante la transición a un sistema inspirado formalmente en la
división de poderes, tanto horizontal como verticalmente. Por esa razón, la
versión rusa de la división de poderes, tal como se define en las disposiciones
fundamentales de la Constitución de 1993, contradice de muchas maneras la
concepción occidental del principio. El principio unitario y la integridad del
Estado se encuentran entre los valores fundamentales del ordenamiento jurídico
ruso que el jefe de Estado está llamado a proteger.
La función unificadora se refleja en el frecuente
recurso, en el léxico constitucional, al adjetivo edenii (unitario), que
también se encuentra en el nombre del partido cuyo nacimiento fue favorecido
por el Kremlin en 2001, Edinaia Rossiia (Rusia Unida).
Desde la perspectiva de la descentralización
territorial, la Constitución de 1993 es el punto de llegada de un proceso en el
que se enfrentaron fuerzas centrífugas y centrípetas en la transición de un
régimen político a otro. Teniendo en cuenta que el Imperio zarista, la Unión
Soviética y la Rusia postsoviética son Estados plurinacionales, la situación
evolucionó desde el centralismo absoluto del Imperio (con la excepción de
Finlandia y los territorios polacos), pasando por la discriminación étnica y
Federalismo “aparente” durante el régimen socialista hasta el federalismo
actual. Este último sistema se aplica, sin embargo, a un Estado que es
territorialmente más pequeño que en el pasado y en cuya “estructura federal”
(federativnoe ustroistvo) incluye entidades de base étnica así como unidades
definidas territorialmente, que también han ascendido al rango de “sujetos
federales”.
El
federalismo contemporáneo de Rusia
Para comprender las características del federalismo
ruso actual, se deben considerar una serie de características de la vida
legislativa y jurisprudencial rusa que han cambiado tanto desde que se adoptó
la Constitución que ahora a menudo están en conflicto con sus principios
fundamentales. Nos referimos, por ejemplo, a la división de competencias entre
el gobierno federal y el regional (la legislación ha limitado severamente el
número de competencias compartidas) y la capacidad de seleccionar las instituciones
de los sujetos. Lo mismo se aplica a la representación de los sujetos en la
cámara alta de la Asamblea Federal, el Consejo de la Federación. Incluso se ha
reducido el número de sujetos: el proceso de fusión, aunque basado en
iniciativas de abajo hacia arriba, ha sido fuertemente impulsado desde arriba
para permitir que el Kremlin ejerza un mayor control sobre un número menor de
regiones. En consecuencia, es difícil encontrar entre las prácticas federales
de Rusia varios de los principios generalmente considerados esenciales para el
federalismo contemporáneo, como la subsidiariedad, la cooperación entre el
centro y la periferia y la solidaridad.
La evolución del federalismo ruso a partir de 1990
se puede dividir en dos fases principales, que corresponden a dos períodos
políticos diferentes: el primero, iniciado a finales del período soviético y
principios de los 90, se caracteriza por la descentralización del poder federal
y la consiguiente expansión de la autonomía de los sujetos. La segunda es una
fase de centralización gradual e inexorable iniciada en la década de 2000.
La primera fase, entre 1990 y 1999, se caracterizó
por una descentralización progresiva, comenzando con un debilitamiento de los
lazos entre el centro y las repúblicas de la URSS que luego condujo a la
disolución de la Unión Soviética en diciembre de 1991. Posteriormente, la misma
tendencia continuó en Rusia, donde el presidente Boris Yeltsin, elegido por
primera vez en Junio de 1991 con sufragio directo, explotó inicialmente las
tendencias centrífugas para afirmar la autonomía de Rusia frente al centro
soviético. Luego, tras el derrumbe de la URSS, Yeltsin se comportó de la misma
manera para conseguir el apoyo de las periferias en su lucha por el poder con
el Congreso de los Diputados del Pueblo. Pero una vez iniciado, este proceso
corría el riesgo de volverse peligroso. De hecho, Yeltsin luchó por
contrarrestar las tendencias centrífugas que surgieron en los primeros años de
vigencia de la Constitución, el llamado “desfile de las soberanías”; los
sujetos federales, especialmente las repúblicas, actuaron en flagrante
conflicto con la legislación federal poniendo en lugar una verdadera “guerra de
leyes”. Este es el período de intervención militar en Chechenia y de una grave
crisis económica provocada por la transición a una economía de mercado.
Apretada entre los comunistas (partido mayoritario en la Duma hasta 2001) y los
gobernadores regionales, la autoridad del Presidente vacilaba y con ella, dadas
las características del período de transición, también la del Estado ruso,
arriesgando pasar de “descentralización” a “desintegración”.
La era de
Putin
La siguiente fase, la era Putin, se caracterizó por
una progresiva centralización, hasta el punto de distorsionar la verdadera
naturaleza del federalismo. Las reformas iniciadas en 2000 tenían como objetivo
fortalecer el Estado para asegurar su supervivencia, restaurar el llamado
“poder vertical” y un “espacio legal unificado” (edinoe pravovoe prostranstvo)
y por lo tanto la legalidad constitucional en todos los niveles del poder
público (la “dictadura de la ley”, en palabras de Putin).
En el primer año de su presidencia, Putin introdujo
una serie de medidas importantes, como los representantes plenipotenciarios del
presidente en las regiones (para conectar mejor los diferentes niveles
administrativos, pero de hecho con fines de control), y la nueva ley sobre la
cámara alta de la Asamblea Federal, privando a los gobernadores regionales y
presidentes de los parlamentos regionales de la curul de senador, pasando ésta
a sus simples delegados. En 2000 introdujo la “injerencia federal”, es decir,
la posibilidad de que las autoridades federales, especialmente el presidente,
disolvieran las asambleas legislativas regionales y destituyeran a los jefes de
los ejecutivos regionales, generalmente en casos de incumplimiento de la
legislación federal. En 2001, la ley de partidos políticos prohibió la
formación de partidos regionales imponiendo la nacionalización de los actores
políticos y prohibiendo así la creación de un partido de gobernadores. En 2003
se redefinió la división de competencias entre el centro, las regiones y los
gobiernos locales, debilitando los niveles inferiores de gobierno. En 2004, el
Kremlin dictó nuevos ajustes a la asignación de competencias y la eliminación
de elecciones directas para gobernadores, así como una simplificación de los
mecanismos de “injerencia” a favor del Presidente. En 2005, un nuevo sistema
para las elecciones a la Duma no solo elevó el umbral del 5% al 7%, sino que introdujo
una nueva fórmula electoral que requería que el escaño legislativo se
distribuyera por representación proporcional, eliminando así los 225 escaños
que anteriormente habían sido asignados a través del sistema mayoritario. El
sistema mayoritario generalmente premiaba a los candidatos localmente conocidos
y, a menudo, independientes de los partidos (el sistema electoral mixto se
reintrodujo en 2014 y se volvió a aplicar en las elecciones de Septiembre de
2016, pero sin resultados apreciables para los independientes). Entre 2005 y
2008 hubo algunas fusiones de entidades federales, lo que redujo el número de
sujetos federales de 89 a 83. En 2014, la anexión de Crimea a Rusia llevó a la
incorporación de dos nuevos sujetos: la República de Crimea y la Ciudad de
Relevancia Federal de Sebastopol.
El tema más doloroso es la división de
responsabilidades y competencias entre los niveles federal y regional, proceso
que se inició en 2003, transitando hacia una especie de descentralización administrativa.
La ley del 4 de Julio de 2003 dictó las reglas reservando la mayor parte de las
facultades al nivel federal, salvo que puedan ser delegadas a las regiones. En
particular, se han atribuido a los sujetos competencias que están obligados a
realizar con cargo a sus propios presupuestos. Se introdujeron así dos tipos de
competencias de los sujetos: propias y delegadas, con distintos tipos de
financiación.
La centralización ha reemplazado ahora al principio
de subsidiariedad. En varios asuntos importantes, el gobierno federal asumió
plenos poderes y los sujetos de la federación quedaron privados de toda
posibilidad de intervención, incluyendo la posesión, uso y disposición de la
tierra, subsuelo, agua y demás recursos naturales; la asignación de bienes del
Estado; y seguridad pública. De particular importancia es el uso de los
recursos naturales: con el lema “el patrimonio natural pertenece al pueblo de
la república” se inició a principios de la década de 1990 el llamado “desfile
de las soberanías” y varias repúblicas intentaron hacer valer el control sobre
los recursos naturales en su tierra. La misma posición había sido uno de los
puntos fundamentales de la Declaración de Soberanía Estatal de la RSFSR y uno
de los temas más importantes en la separación de Rusia (y las demás repúblicas)
de la URSS.
La nueva legislación electoral y la regulación
revisada de los partidos políticos también han introducido ajustes adicionales
en el contexto de las relaciones federales. Esta legislación completó, pero
también revocó en parte, un marco constitucional que habría permitido
diferentes versiones de descentralización.
Tanto el federalismo como el sistema político han
sufrido grandes transformaciones desde que se aprobó la Constitución. Los dos
están vinculados en un diseño común de centralización y simplificación.
Jonathan Benavides
* Publicado el miércoles 01 de Marzo de 2023 en el portal web “Opinión y Noticias”
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