El Realismo Neoclásico y los pequeños Estados:
restricciones sistémicas y filtros domésticos en la política exterior de
Georgia
Georgia dio sus primeros pasos hacia la cooperación
con los Estados e instituciones occidentales a mediados de la década de 1990,
durante la presidencia de Eduard Shevardnadze, pero las ambiciones
pro-occidentales del país han crecido dramáticamente desde la “Revolución de
las Rosas” de 2003. Mikhail Saakashvili dejó claro desde el principio que
intentaría establecer lazos más estrechos con la UE y EE.UU., ya que creía que
Occidente era el único garante potencial de la seguridad de Georgia. Durante su
discurso inaugural, se izó la bandera europea junto con la nueva bandera
georgiana, mientras el coro cantaba el himno europeo. Estos gestos simbólicos
fueron indicaciones claras de dónde deseaba posicionar a Georgia.
A diferencia de su predecesor, que nunca llevó
demasiado lejos la agenda pro occidental, Saakashvili y su gobierno comenzaron
a implementar una serie de reformas internas e iniciativas de política exterior
en apoyo de los nuevos objetivos de política exterior. Se establecieron nuevos
órganos institucionales como el Ministerio de Estado para la Integración Europea
y Euroatlántica y un nuevo comité parlamentario para la integración europea,
con la función principal que sería apoyar la cooperación de Georgia con los Estados
e instituciones occidentales. Se crearon nuevos departamentos y oficinas sobre
temas de cooperación entre la OTAN y la UE en casi todos los ministerios
principales, incluidos el Ministerio de Defensa y el Ministerio de Relaciones
Exteriores. Bajo los auspicios del Ministerio de Defensa, se estableció el
Centro de Información sobre la OTAN con la responsabilidad principal de
sensibilizar al público sobre la alianza atlántica en Georgia. En 2005, por
primera vez en la historia de la Georgia independiente, el nuevo gobierno
adoptó un Concepto de Seguridad Nacional, un importante documento estratégico
que establecía explícitamente que el objetivo final de la política exterior de
Georgia sería la integración en la Comunidad Euroatlántica.
Junto con su agenda nacional de occidentalización,
Georgia se convirtió en el primer país en firmar el Plan de Acción de
Asociación Individual (IPAP) con la alianza del Atlántico Norte en 2004. Dos
años más tarde, después de completar con éxito el IPAP, a Georgia se le otorgó
el estatus de “Diálogo Intensificado”, el paso final antes de recibir el Plan
de Acción de Membresía (MAP). Para demostrar la estabilidad de su agenda pro
occidental, Saakashvili aumentó significativamente la presencia de tropas
georgianas en las operaciones militares dirigidas por Occidente hasta el punto
de que Georgia se convirtió en el mayor contribuyente per cápita de tropas a
Irak y Afganistán después de Gran Bretaña y Estados Unidos. Este cambio en la
agenda pro-occidental de Georgia dio como resultado una mayor atención a
Georgia y llevó a un número cada vez mayor de funcionarios occidentales a
visitar ese país, incluido el presidente estadounidense George W. Bush.
¿Cómo podemos entender y explicar esta
significativa intensificación de la política exterior pro-occidental de Georgia
después de la Revolución de las Rosas?. Creemos que este cambio en la política
exterior pro-occidental de Georgia no puede explicarse adecuadamente
centrándose únicamente en las limitaciones e incentivos estructurales externos;
Las administraciones de Shevardnadze y Saakashvili respondieron de manera
diferente a restricciones e incentivos externos similares, sugerimos, porque
las variables a nivel de unidad, en particular, la cohesión de la élite y la
capacidad estatal, fueron diferentes bajo las dos administraciones.
Las implicaciones de este análisis se extienden más
allá de Georgia, un pequeño Estado ubicado entre los mares Negro y Caspio en la
parte sur de la región del Cáucaso de importancia estratégica, y puede arrojar
luz sobre las causas del comportamiento de los Estados pequeños en la esfera
internacional. El campo de las Relaciones Internacionales, especialmente su
programa de investigación realista estructural, ha privilegiado durante mucho
tiempo los factores externos a los Estados (como el equilibrio de
poder/amenaza, la dependencia económica, etc.) al estudiar el comportamiento de
la política exterior de los Estados pequeños. La lógica es que los Estados
pequeños carecen de las capacidades militares y económicas adecuadas para
influir en los sistemas internacionales o regionales. Para los realistas, los
pequeños Estados suelen reaccionar y amoldarse a las presiones del sistema
internacional, que se originan en la competencia entre los grandes actores del
sistema, o son castigados por no hacerlo. Las opciones estratégicas de los
Estados pequeños dependen de cuánto espacio de acción les permitan otros
Estados, en particular las grandes potencias, en sus inmediaciones. Por
definición, ellos (los Estados pequeños) sufren de un déficit de capacidad. En
resumen, la política internacional moldea e influye en las políticas exteriores
de los Estados pequeños y no al revés. Algunos de los estudios recientes sobre
el comportamiento internacional de estos Estados enfatizan cómo pueden
aprovechar las oportunidades creadas como resultado de la competencia entre las
grandes potencias o, en algunos casos, incluso enfrentar a los jugadores más
grandes entre sí.
Otros estudios apuntan a la importancia que los
pequeños Estados otorgan a las instituciones internacionales las formas de
poder no material, incluido el poder blando. A pesar de esta pluralidad de
perspectivas sobre los Estados pequeños, estos enfoques comparten explícita o
implícitamente la suposición de que el enfoque en las limitaciones y
oportunidades de los entornos globales o regionales es el más relevante para
comprender las opciones que tienen los Estados pequeños en términos de política
exterior.
No cuestionamos esta visión establecida con
respecto a la primacía del entorno externo en la política exterior de los Estados
pequeños: Georgia no es la excepción a esta “regla general” de la política
internacional. La principal influencia en el entorno de seguridad de Georgia y,
por tanto, en sus prioridades de política exterior, desde que recuperó la
independencia, es la presencia y la amenaza del poder ruso. De hecho, el deseo
de Georgia de distanciarse de la “esfera de influencia o interés” rusa ha dado
lugar no a uno, sino a dos enfrentamientos bastante serios. Estas realidades
objetivas del entorno de seguridad exterior de Georgia explican por qué Shevardnadze
y Saakashvili, a pesar de las diferencias tangibles entre las dos
administraciones, intentaron equilibrar la amenaza rusa confiando en la
cooperación con los Estados e instituciones occidentales. Pero ahí se detienen
las similitudes.
Si bien la existencia continua de la amenaza rusa
explica la continuidad en las tendencias generales de la política exterior de
Georgia, no puede explicar de manera integral la diferencia en el ritmo y la
asertividad de estas políticas durante las diferentes administraciones. Para
comprender esta variación entre las políticas exteriores de las dos
administraciones, argumentamos que es crucial incluir en el análisis dos
factores a nivel de unidad, a saber: el nivel de cohesión de la élite y el
nivel de capacidad estatal. Sugerimos que un marco que incorpore la cohesión de
la élite y la capacidad estatal, junto con el entorno internacional,
proporciona una explicación superior de la política exterior de Georgia que
cualquier otra explicación que se centre en la estructura de las amenazas
externas o en la naturaleza de las interacciones económicas internacionales
únicamente. Esto es consistente con el realismo neoclásico que, en contraste con
el enfoque de “caja negra” del Estado del realismo estructural, permite la
integración de variables en los “niveles de análisis” internacionales y
estatales. El realismo neoclásico vuelve a traer al Estado al análisis. Afirma
que la política exterior está influenciada por las características internas de
los Estados, además de las influencias externas.
La
reincorporación del Estado: realismo neoclásico y política exterior
Mientras que el realismo estructural (a veces
llamado “neorrealismo”) a menudo se considera una teoría de la política
internacional, el realismo neoclásico se considera una teoría que se esfuerza
por explicar las políticas exteriores de Estados particulares. Tanto el
neorrealismo como el realismo neoclásico comparten un enfoque en la centralidad
del sistema internacional como ancla de la motivación de la política exterior,
pero el realismo neoclásico afirma que las variables a nivel de unidad definen
cómo las variables a nivel internacional se transmiten a los resultados de la
política exterior.
Al igual que el neorrealismo, el realismo neoclásico
sostiene que el entorno de seguridad exterior en el que se encuentra el Estado
tiene la mayor influencia en las opciones de política exterior del Estado, pero
no lo determina. El mismo Kenneth Waltz enfatizó que cada Estado llega a
políticas y decide acciones de acuerdo con sus propios procesos internos, pero
sus decisiones están moldeadas por la presencia misma de otros Estados, así
como por las interacciones con ellos. Estamos de acuerdo en que el sistema internacional
rara vez deja a los Estados sin elección, y para entender cómo se hacen estas
elecciones, las variables a nivel de unidad son de suma importancia. Como
señala Ilia Saltzman en su obra de 2015 llamada “Growing
Pains: Neoclasical Realism and Japan´s Security Policy Emancipation”:
“…las condiciones sistémicas definen las tendencias generales, pero no dicen
nada sobre los detalles esenciales, la esencia del proceso político o lo que
los realistas neoclásicos llaman la 'urdimbre y la trama de la política
interna'…” (Saltzman 2015, pág. 506). De ello se deduce que, para tener una
comprensión más completa de la política exterior, es esencial explorar los
procesos únicos y el contexto local en países individuales que llevan a tener diferentes
respuestas a entornos externos similares.
En estas líneas enfatizamos dos variables
principales a nivel de unidad que influyen en cómo los Estados pequeños
responden al entorno de seguridad externo: el nivel de cohesión de la élite y
el nivel de capacidad estatal. Si bien el entorno externo puede empujar a los Estados
hacia una estrategia de política exterior particular, la comprensión y el
acuerdo de la élite sobre los objetivos y desafíos de la política exterior y el
nivel de capacidad del Estado determinarán la intensidad, la asertividad y el
momento del comportamiento de la política exterior. Si las élites están
internamente divididas sobre la naturaleza y el alcance de la amenaza externa,
o sobre el remedio político que será más efectivo y apropiado para hacerle
frente, el resultado será una política exterior incoherente. Incluso cuando las
élites están de acuerdo, la baja capacidad del Estado para movilizar recursos
para el objetivo de política exterior declarado puede producir una política exterior
ineficiente. Randall L. Schweller utiliza el término “desequilibrio” para
describir los intentos ineficientes e incoherentes de los Estados para
equilibrar las amenazas externas y las peligrosas acumulaciones de poder. El
desequilibrio ocurre cuando el nivel de consenso de la élite con respecto a la
naturaleza de la amenaza externa y la política que debe seguirse es bajo. El
consenso de la élite (o la falta de él) es la causa más próxima de la respuesta
(o falta de respuesta) del Estado a las amenazas externas.
El consenso de la élite sobre la naturaleza del
entorno externo y la estrategia estatal apropiada es en gran medida ideal. Las
realidades objetivas son vistas a través de las ideas y creencias que los
líderes tienen sobre la identidad de su Estado y su modelo de desarrollo
deseado. Esas mismas ideas dan forma a lo que se considerará una amenaza a los
intereses nacionales del Estado y qué políticas exteriores y de seguridad se
elegirán contra ellos. Las amenazas y los intereses no se originan automáticamente
en el sistema internacional material, sino que son construidos socialmente por
ideas y valores. Las elecciones de política exterior que toman los Estados, por
lo tanto, no solo están determinadas por su entorno de seguridad exterior, sino
también por las ideas e identidades de los actores relevantes de la política
exterior que interpretan el entorno de seguridad exterior y sus intereses materiales.
Los realistas neoclásicos consideran que la
estructura del sistema internacional proporciona a los Estados información
sobre los costos y beneficios de cursos de acción particulares, pero la forma
en que se procesa y pondera esa información depende de la forma en que los Estados
entienden el mundo, sus preferencias, sus ideas y su ética.
Las ideas de élite, definidas como creencias de
individuos que afectan los resultados de la política exterior, intervienen
entre el sistema internacional y los resultados de la política exterior. Las
ideas compartidas no solo actúan como los filtros a través de los cuales se
procesa la información, sino que también afectan si las élites podrán llegar a
un consenso sobre las amenazas a la seguridad nacional del país y la estrategia
contra ellas. Cuando existe una amplia similitud ideológica entre las élites
políticas, la expectativa es que el Estado actúe como un actor unitario y
coherente. La ideología puede servir como un elemento del poder estatal que
ayuda o inhibe a los líderes a movilizar los recursos internos por el bien de
la política exterior.
La segunda variable a nivel de unidad que influye
en la política exterior es la capacidad del Estado para extraer recursos de la
sociedad para apoyar los objetivos de la política exterior. Si el Estado tiene
una capacidad limitada para movilizar recursos internos para la consecución de
la política exterior deseada, entonces el resultado será una política exterior
fragmentada e ineficiente. Para que los Estados puedan responder a los desafíos
externos, deben poseer como mínimo la capacidad de comandar y ejercer el poder
extractivo y regulatorio. Estas tareas, a su vez, dependen del grado de
eficacia y autoridad política del régimen político. La eficacia no es más que
la capacidad del gobierno para hacer las cosas. Para ser eficaz, un gobierno
debe movilizar y asignar recursos para cumplir con sus compromisos políticos,
así como organizar las numerosas instituciones, cada una con sus propias tareas
y recursos funcionalmente específicos, que constituyen el Estado moderno.
Específicamente, la política exterior no la hace la
nación en su conjunto, sino su gobierno. En consecuencia, lo que importa es el
poder estatal, no el poder nacional. El poder del Estado es la porción del
poder nacional que el gobierno puede extraer para sus fines y refleja la
facilidad con la que los responsables centrales de la toma de decisiones pueden
lograr sus fines.
En resumen, argumentamos que si bien las teorías del
sistema son útiles para arrojar luz sobre las tendencias generales en las
políticas exteriores de los estados pequeños, para una comprensión profunda de
esos procesos, se requieren modelos teóricos de múltiples niveles. El realismo
estructural nos permite comprender las tendencias generales en la política
exterior y cómo se ven influenciadas por el entorno de seguridad exterior, pero
las opciones y estrategias específicas dependen en gran medida de las variables
a nivel de unidad, en particular el nivel de cohesión de la élite y la
capacidad estatal.
Viejas vs
nuevas élites: Georgia antes y después de la Revolución de las Rosas
Las ideas sobre la identidad y el modelo deseado de
desarrollo del Estado pueden tener un impacto tangible en la definición de
objetivos y la elección de alternativas en política exterior. Desde la
Revolución de las Rosas, Georgia es un caso ejemplar de cómo las ideas de la
élite sobre el modelo preferido de desarrollo social y político influyeron en
la naturaleza de su política exterior pro-occidental.
Los intentos de Shevardnadze de acercar a Georgia a
Occidente carecieron de la asertividad y la consistencia que caracterizaron la
política exterior después de la Revolución de las Rosas. Al principio, debido a
las opciones limitadas, Shevardnadze siguió con Rusia. Rusia “alentó” a todas
las ex repúblicas soviéticas a unirse a la nueva organización regional dominada
la Comunidad de Estados Independientes (CEI), y Shevardnadze finalmente fue
obligado a unirse por la amenaza de Rusia de anexar Abjasia y Osetia del Sur.
En la primera mitad de la década de 1990, el principal intermediario en la
región era Rusia, mientras que Occidente aún tenía que formular políticas
coherentes hacia la región. Esta falta de participación occidental proporcionó
a Rusia una ventana de oportunidad para establecer las reglas del juego en
dicha región. Como sostiene Mark Kramer en su libro “Russian Policy Toward the
Commonwealth of Independent States: Recent Trends and Future Prospects”, “Moscú
ha dejado muy claro que la Comunidad de Estados Independientes es una esfera de
influencia rusa donde el papel de otras grandes potencias debe minimizarse” (Kramer
2008, pág. 23). El Kremlin utilizó una variedad de instrumentos para mantener a
los países postsoviéticos bajo su paraguas de seguridad, incluido el apoyo de
movimientos separatistas y grupos pro-Kremlin, embargos económicos e incentivos
financieros, guerra de información y, por supuesto, la amenaza de una
intervención militar real. Algunos realistas, entre los que nos incluimos,
vemos el comportamiento ruso no solo como racional sino también legítimo en
términos de las prerrogativas de las grandes potencias para mantener el dominio
regional en su propio vecindario.
Occidente comenzó a eludir a Rusia en el campo
económico, sobre todo a través de la construcción del oleoducto Baku-Tbilisi-Ceyhan
(BTC) que bordea Rusia: el “contrato del siglo” firmado con Azerbaiyán en 1994
dio a las corporaciones occidentales un punto de apoyo en el mercado de la cuenca
del Caspio, además de situar firmemente a la región en el mapa geopolítico de
las capitales occidentales. La segunda administración Clinton, en particular,
tuvo como objetivo salvaguardar el acceso a estas reservas a través de BTC,
descrito por sus interlocutores en Bakú y Tbilisi como un proyecto muy
“político”, dentro del cual Georgia, como el único país de tránsito
políticamente factible, jugaría un papel central.
Los intereses económicos de Occidente adquirieron
gradualmente influencia política y, de repente, Rusia ya no era el único actor
en la región. La mayor participación occidental significó que el “menú de
elección” de Shevardnadze se había ampliado, y ahora podría comenzar a alejarse
de la “esfera de influencia” rusa. En ese momento, Rusia estaba seriamente
debilitada por problemas socioeconómicos internos (la Primera Guerra de Chechenia,
crisis financiera, instituciones estatales débiles, serios escándalos de
corrupción, etc.), lo que le impidió bloquear la expansión occidental en la
región con más vigor. Así la disponibilidad de socios aumentó, Shevardnadze
comenzó a centrarse en Occidente para equilibrar las amenazas provenientes de
Rusia. Además del apoyo a los proyectos económicos occidentales, Shevardnadze
comenzó a impulsar una cooperación más profunda en el ámbito de la “alta
política”. En 1999, Shevardnadze declaró abiertamente su deseo de incorporar a
Georgia a la OTAN. Sin embargo, a pesar de estos deseos retóricos y la ventana
de oportunidad, creada como resultado de una mayor participación occidental y
la debilidad rusa, Shevardnadze no pudo explotar esta situación por completo
tanto por las divisiones internas de la élite como por la falta de capacidad
estatal.
Y es Shevardnadze nunca llevó la política
pro-Europa más allá del nivel declarativo. A fines de la década de 1990, estaba
claro para muchos que las posibilidades de Shevardnadze como agente de cambio
democrático y modernizador se habían agotado, y el mismo Shevardnadze recurrió
cada vez más a sus instintos y habilidades, perfeccionados durante los años de Leonid
Brezhnev en la entonces ya decadente Unión Soviética, para manejar la miríada
de personalidades en conflicto que lo rodeaban en lugar de resolver problemas
de políticas e implementar reformas.
La capacidad de Shevardnadze para seguir una agenda
asertiva pro-occidental se vio obstaculizada por la composición de su élite
gobernante, que era un conglomerado de personas con diferentes antecedentes
ideológicos e intereses que no podían llegar a un consenso sobre temas vitales
de los asuntos internos y externos del país. Un claro ejemplo fue el jefe
regional de Adjara, Aslan Abashidze, quien a pesar de los pasos prooccidentales
de Shevardnadze, apoyó el establecimiento de relaciones más estrechas con el
Kremlin. Abashidze se benefició de lazos políticos más estrechos con Rusia y
apoyó la estadía prolongada de las tropas rusas en la región. Abashidze creó
sus propios grupos paramilitares y estaba fuera del control efectivo del
gobierno central. Estuvo involucrado en relaciones comerciales externas de alto
nivel con la frontera con Turquía y se negó sistemáticamente a transferir
ingresos de la región al centro. Abashidze es solo un ejemplo atroz que ilustra
tanto las profundas divisiones entre las élites políticas durante el gobierno
de Shevardnadze como la falta de capacidad estatal para extraer recursos de sus
propias regiones.
Además de las divisiones de élite entre el centro y
la periferia, la administración central de Shevardnadze también era un grupo
heterogéneo que albergaba a prooccidentales, como Mikhail Saakashvili y Zurab
Zhvania, quienes más tarde se convirtieron en los principales arquitectos de la
“Revolución de las Rosas”, pero también a muchos políticos prorrusos. Los
Ministros de Defensa y Seguridad, por nombrar algunos, fueron designados
directamente en sus cargos como resultado de las demandas rusas. El Ministro de
Defensa, Vardiko Nadibaidze y el Ministro de Seguridad, Igor Giorgadze, y más
tarde el Ministro del Interior, Kakha Targamadze, eran residentes rusos dentro
del gobierno georgiano. Estas personas estaban a cargo del sector de la
seguridad, que tenía una gran influencia en Georgia en ese momento tanto en la
política interna como en los asuntos exteriores.
En contraste con la agenda de política exterior en
“zig-zag” de Shevardnadze, el gobierno de Mikhail Saakashvili comenzó a definir
la política exterior del país en nuevos términos ideológicos. A diferencia de
su predecesor, su administración fue más o menos ideológicamente homogénea en
cuanto a los objetivos clave. La mayor parte estaba formada por jóvenes educados
en Occidente que disfrutaban de un consenso de alto nivel con respecto a la
identidad del Estado georgiano y su modelo de desarrollo deseado. El consenso
de las élites de alto nivel resultó no solo en tener puntos de vista
compartidos sobre la identidad del Estado, sino también sobre los instrumentos
apropiados para ser utilizados en la búsqueda de los objetivos deseados. Los
primeros pasos internos que tomó la administración de Saakashvili se centraron
en eliminar a las élites prorrusas de importantes posiciones de poder en el
centro y en las regiones. Uno de los principales logros de su agenda interna
fue la destitución pacífica de Aslan Abashidze del poder y la restauración del
control efectivo del gobierno central sobre esta importante región costera. A esto
siguió la destitución de Emzar Kvitsiani, otro barón regional en el oeste de
Georgia, con sentimientos abiertamente prorrusos. En muy poco tiempo, el nuevo
gobierno logró sustituir viejas élites por nuevas en cargos medios o altos del
centro y la periferia. La sustitución de las viejas élites por otras nuevas
eliminó a los jugadores clave con veto dentro del país que podría haber
bloqueado la agenda de política interior y exterior abiertamente prooccidental
de Saakashvili.
El nuevo consenso de la élite se basó en dos ideas
interrelacionadas. El primero es Georgia como Estado europeo. Según
Saakashvili, Georgia no es solo un país europeo, sino uno de los países
europeos más antiguos, alegó en un disurso “…Nuestro rumbo constante es hacia
la integración europea. Es hora de que Europa finalmente vea y valore a Georgia
y dé pasos hacia nosotros…”; la segunda idea es la modernización. Ambas ideas
estaban profundamente entrelazadas y dieron forma a las estrategias de política
exterior de Georgia. Aunque la idea europea ha estado presente durante mucho
tiempo en Tblisi, su prominencia en el discurso político creció después de la “Revolución
de las Rosas”. La idea de la modernización desempeñó un papel igualmente fuerte
en la elaboración del discurso de política exterior de Georgia. Para la élite
de la Revolución de las Rosas, una política exterior pro-occidental era un
instrumento que apoyaba la modernización del país. La modernización misma se
definió siguiendo las líneas del “modelo occidental” de orden social y político
y en oposición a “la forma rusa” de organizar la vida política. El gobierno
también dejó en claro que esforzarse por lograr la membresía de la UE y la OTAN
no se trataba solo de política exterior. Más bien, significó una transformación
profunda de Georgia con el objetivo final de convertirlo en un país verdaderamente
europeo.
Para las élites políticas jóvenes y educadas en
Occidente, la “Revolución de las Rosas” representó una revolución cultural e ideológica
en el Cáucaso. La idea clave detrás de la revolución era transformar una
sociedad postsoviética en una europea y girar tanto como fuera posible de
Oriente a Occidente.
Al comparar los discursos políticos de Shevardnadze
y Saakashvili sobre la importancia de la integración europea, se puede
argumentar que Shevardnadze vio este camino principalmente de una manera
pragmática: Occidente tiene dinero, puede equilibrar a otros demandantes de
influencia en el Cáucaso, como Rusia y Turquía, trae experiencia y entrenamiento
y ofrece mejor seguridad. En contraste, el gobierno de Saakashvili agregó un
componente ideológico a la importancia de tener una política exterior
pro-occidental como una extensión de sus esfuerzos domésticos para modernizar
el Estado georgiano. Los dos gobiernos diferían en el nivel de entusiasmo con
el que abrazaron a Occidente, particularmente a Estados Unidos. La orientación
prooccidental de Shevardnadze se basaba en un esfuerzo pragmático por
equilibrar a Rusia, mientras que Saakashvili parecía haber estado motivado por
un entusiasmo ideológico nacido de su experiencia como estudiante en los Estados
Unidos.
Si bien Shevardnadze también estaba tratando de
impulsar una mayor cooperación con Occidente, aún así su política se describe
mejor como un enfoque “equilibrado”; ese fue el resultado lógico de su
trasfondo y pasado comunista y así fue como él y una parte importante de su
élite entendían la política, ya sea nacional o internacional. La nueva élite
revolucionaria después de él se mantuvo firme en su agenda política y su
ideología se basó en la creencia en los ideales occidentales de libertad y
construcción del Estado moderno. Esa diferencia entre las administraciones de
Shevardnadze y Saakashvili tuvo un impacto directo en la agenda pro-occidental
de Georgia desde la Revolución.
Argumentamos que el cambio en las élites como
resultado de la “Revolución de las Rosas” afectó la política exterior
pro-occidental de Georgia de dos maneras: primero, las ideas específicas de
europeización y modernización, en las que creían las élites revolucionarias,
influyeron en su comprensión del interés nacional. Occidente fue visto no solo
como el garante de la seguridad de Georgia de una manera militar tradicional,
sino también como el garante de la transformación de Georgia de un estado
fallido a una nación europea moderna. En segundo lugar, la homogeneidad
ideológica de las élites, ayudada por la eliminación de las viejas élites de
las posiciones de poder, resultó en un aumento de la cohesión de las élites con
respecto a las políticas internas y externas. Si bien la variación en la
cohesión de la élite por sí sola no puede explicar las aspiraciones pro-occidentales
de Georgia, en la medida en que tanto Shevardnadze como Saakashvili
persiguieron el mismo objetivo general de distanciar a Georgia de Rusia, arroja
una luz considerable sobre las diferencias en el ritmo y la intensidad con la
que estos adoptaron políticas pro-occidentales.
A continuación, mostramos cómo los cambios en un
segundo factor a nivel de unidad, la capacidad estatal, también contribuyeron a
esta diferencia en la política exterior.
Estado
débil, Estado fuerte y la transformación de la política exterior de Georgia
En esta sección, exploramos los vínculos entre la
capacidad estatal, que definimos como la organización formal de la autoridad
política dentro del Estado y la capacidad de las autoridades públicas para
ejercer un control efectivo de su propia política dentro de sus fronteras, y la
dirección e intensidad de su política exterior.
A fines de la década de 1990, Georgia estaba al
borde de convertirse en un estado fallido. Las instituciones estatales operaban
con un nivel muy bajo de eficiencia si es que cumplían con sus funciones
básicas. El gobierno de Shevardnadze no pudo proporcionar bienes públicos
básicos. La burocracia pública se caracterizó por una corrupción generalizada.
El país se encontraba en un estado de crisis económica y fiscal permanente con
disturbios sociales y ejecuciones extrajudiciales comunes.
Mientras que la mentalidad soviética de Shevardnadze
y su forma de gobernar sin duda contribuyeron a la disminución de la capacidad
del Estado, también es importante mencionar que tuvo que hacer frente a legados
políticos más complicados e inmediatos. No solo tuvo que lidiar con instituciones
estatales debilitadas y una economía devastada, pero su monopolio del poder fue
desafiado constantemente por señores de la guerra informales y comandantes
militares, y su legitimidad social también fue cuestionada en algunas áreas del
país. Por eso, en los primeros años, gastó sus recursos en sacar al país del
caos político y social. Sin embargo, desde mediados de la década de 1990, Shevardnadze
tenía pleno control político y legal sobre el país, pero aun así no logró
transformar la estabilidad política en desarrollo ni sacar al país de su
miseria económica. El régimen de Shevardnadze colapsó con la “Revolución de las
Rosas” de 2003, una serie de protestas públicas electorales que resultaron de
la creciente insatisfacción pública con el régimen en el poder. La “Revolución
de las Rosas” llevó al poder a un grupo de jóvenes élites con educación
occidental bajo el liderazgo del nuevo presidente, Mikhail Saakashvili, quien
estaba decidido a convertir a Georgia en un Estado occidental moderno. El nuevo
gobierno comenzó a reconstruir rápidamente las instituciones estatales. En un
corto período, logró erradicar la pequeña corrupción, reemplazar a los
burócratas deshonestos con jóvenes profesionales bien capacitados, establecer
agencias de aplicación de la ley eficientes, comenzar a reformar las fuerzas
armadas y crear un servicio de aduanas eficiente. Lo que es más importante, el
gobierno puso en orden las políticas fiscales y económicas. El presupuesto
estatal estuvo por debajo de los 1.000 millones de GEL (aprox. 500 millones de
US$) durante el último año del gobierno de Shevardnadze. Debido a la mejora de
la recaudación de impuestos, los ingresos ya casi se habían duplicado en el
primer año de la presidencia de Saakashvili y se habían sextuplicado en cuatro
años.
Se liberalizó la legislación y mejoraron las
condiciones para las actividades económicas. Como resultado, las Inversiones
Extranjeras Directas (IED) comenzaron a fluir en el país. Entre 2003 y 2008, las
IED se multiplicaron por más de cinco y alcanzó los 1.750 millones de US$. En
el mismo período, el PIB del país se duplicó. Numerosas organizaciones
internacionales se dieron cuenta de las reformas de construcción del Estado de
Georgia. El informe del Banco Mundial de 2012 designó a Georgia como el “principal
reformador” de los últimos 5 años entre 174 países y Transparencia Internacional
lo calificó como el país menos corrupto en el espacio postsoviético.
Aunque el país todavía estaba luchando con
numerosos problemas socioeconómicos y políticos, Georgia se convirtió en una
economía en desarrollo prometedora con un sistema centralizado de toma de
decisiones y una administración estatal efectiva. En resumen, si ignoramos los
problemas de responsabilidad democrática y transparencia, y nos enfocamos en la
eficacia de las instituciones estatales, Georgia pasó de ser un Estado débil a
un Estado fuerte en solo unos pocos años.
Las instituciones disfuncionales y la capacidad
estatal limitada bajo el régimen de Shevardnadze tuvieron un impacto negativo
directo en la efectividad de la política exterior pro-occidental de Georgia. Su
política interna, arraigada en la falta de cohesión de la élite, fue uno de los
principales impedimentos internos. Las prácticas diplomáticas y de política
exterior del día a día también se vieron comprometidas debido a la ineficiencia
del gobierno. Por ejemplo, debido a la crisis económica permanente y la falta
de financiamiento, las agencias gubernamentales estaban bajo la constante amenaza
de ser expulsadas de los organismos internacionales por problemas de pago; por
ejemplo, en 2002, Georgia casi fue expulsada de la Organización Mundial del
Turismo. Además, la incapacidad de Shevardnadze para modernizar el país, lo que
significaba que Georgia podría convertirse en un estado fallido, llevó a
Occidente a volverse contra su gobierno. La incapacidad del régimen para
mejorar la capacidad estatal y proporcionar bienes públicos básicos también
generó externalidades negativas y provocó que perdiera apoyo externo y se
aislara más.
La búsqueda de Georgia para unirse a la OTAN (y la
UE) comenzó en la segunda mitad de la década de 1990 durante la presidencia de
Eduard Shevardnadze. En 1999, Shevardnadze declaró formalmente la intención de
las autoridades georgianas de unirse a la OTAN. En 2002, nuevamente reiteró su
intención de unirse a la OTAN y la UE en la Cumbre de la OTAN en Praga y en
reuniones de alto nivel en Bruselas. En general, la OTAN dio la bienvenida a
las aspiraciones georgianas, pero no ocultó que Georgia necesitaría llevar a
cabo reformas intensivas para poder unirse a la alianza del Atlántico Norte. El
entonces secretario general de la OTAN, George Robertson, declaró que la
membresía de Georgia en la OTAN era “un desafío difícil” y requería “larga preparación”.
Para unirse a la OTAN, un país candidato debe cumplir con varios criterios
militares, económicos y políticos; sin embargo, la Georgia de Shevardnadze no
estuvo cerca de cumplir con la mayoría de ellos. Junto a la desorganización, la
corrupción y un liderazgo frágil, el ejército georgiano también sufría de falta
de financiación. El presupuesto militar de Georgia estuvo continuamente por
debajo de los 100 millones de dólares durante la década de 1990 y principios de
la de 2000. En 2003, ascendió a solo 75,6 millones de dólares.
Sin embargo, la situación cambió rápidamente bajo
el nuevo gobierno. El gobierno de Mikhail Saakashvili logró convertir al
ejército georgiano en una fuerza militar moderna bien equipada en tan solo unos
años. Se convirtió en el grupo más grande de personal ajeno a la OTAN en las
misiones de Irak y Afganistán. Durante los primeros cinco años de la
presidencia de Saakashvili, el presupuesto militar de Georgia experimentó un
aumento de 8 veces a 895 millones de dólares. La modernización de las fuerzas
armadas, que estuvo acompañada por el rápido ritmo de reformas en otras áreas,
acercó a Georgia a la OTAN. La incompatibilidad técnica con los estándares de
la OTAN dejó de ser un problema. El gobierno de Saakashvili incentivó a la
administración estadounidense a intensificar el apoyo al proceso de reforma. El
proceso endógeno de construcción del Estado volvió a cambiar el entorno externo
de Georgia, esta vez en una dirección positiva. Ciertamente también hubo una
afortunada coincidencia entre el proceso de modernización de Georgia y la
agenda de promoción de la democracia de la administración de George W. Bush.
Como resultado, EE.UU. se convirtió en un firme partidario de Georgia y en el
principal defensor de la membresía de Georgia en la OTAN.
En 2006, a Georgia se le ofreció un diálogo
intensificado, una etapa previa al proceso de membresía formal. En 2008, en la
cumbre de la OTAN en Bucarest, la OTAN prometió a Georgia que el país se uniría
algún día a la alianza, pero no ofreció el Plan de Acción de Membresía (MAP).
La cumbre de Bucarest y la siguiente guerra de 5 días con Rusia en Agosto de
2008 disminuyeron las esperanzas georgianas de una integración acelerada en la
OTAN. El proceso de adhesión parece haberse pospuesto ahora indefinidamente.
Pero este fracaso el impedimento fue de naturaleza política más que técnica.
Era obvio que muchos miembros europeos de la OTAN, sobre todo Francia y
Alemania, bloquearon la perspectiva de ingreso de Georgia en la OTAN en 2008
porque la consideraban una “ofensa innecesaria a Rusia”. La justificación para
negar el MAP a Georgia proporcionada por el entonces primer ministro francés es
consistente con esta interpretación: “Nos oponemos a la entrada de Georgia y
Ucrania porque pensamos que no es una buena respuesta al equilibrio de poder
dentro de Europa y entre Europa y Rusia”. Alexander Grushko, Viceministro de
Relaciones Exteriores de Rusia, hizo un comentario similar durante la cumbre de
Bucarest de 2008: “La membresía de Georgia y Ucrania en la alianza es un gran
error estratégico que tendría consecuencias muy graves para la seguridad
paneuropea”. Como resultado de los intensos esfuerzos estatales y de desarrollo
de capacidades, unirse a la OTAN ya no era un desafío técnico sino un problema
político.
El segundo desafío de política exterior que abordó
el gobierno georgiano, principalmente gracias a una mayor capacidad estatal,
fue el deterioro de las relaciones con Rusia. Tras el colapso de la Unión
Soviética, las relaciones entre Georgia y Rusia han estado marcadas por una
crisis permanente. Durante los últimos años de la era de Shevardnadze, hubo
numerosas fuentes de tensión entre los dos países, incluidos los conflictos
territoriales no resueltos, el interés del gobierno georgiano en la integración
euroatlántica y el estado futuro de las bases militares rusas. Rusia no
necesitó gastar muchos recursos para mantener bajo control al debilitado y
corrupto régimen de Shevardnadze. Rusia tampoco percibió el intento de Georgia
de unirse a la OTAN y la UE como un peligro serio. El ex jefe del Estado Mayor
General de las Fuerzas Armadas de Rusia, el coronel general Yuri Baluyevsky
(quien por cierto, nació en Ucrania), estaba en lo cierto cuando descartó la
membresía de Georgia en la OTAN en 2002: "Es poco probable que el ejército
georgiano pueda cumplir con los requisitos militares y tecnológicos de la OTAN
durante las próximas décadas". El ex ministro de Defensa ruso, Sergey
Ivanov, tampoco consideró seriamente el intento de Georgia de unirse a la OTAN
y la UE, y dijo que a Rusia no le importaría a qué organización se uniría
Georgia.
Después de la “Revolución de las Rosas” de 2003 y
el siguiente cambio de poder en Tbilisi, las relaciones entre Georgia y Rusia
comenzaron a empeorar aún más. Las rápidas reformas de construcción del Estado
de Mikhail Saakashvili dieron un fuerte impulso a la política exterior
pro-occidental de Georgia. Mientras que el objetivo de la política exterior de
Georgia de la integración euroatlántica permaneció bastante distante e ilusorio
bajo Shevardnadze, se volvió peligrosamente real, especialmente una vez que EE.UU.
comenzó a apoyar abiertamente la candidatura de Georgia a la OTAN, bajo
Saakashvili. Saakashvili también hizo de la resolución de conflictos
territoriales su principal prioridad política al impulsar la
internacionalización de las fuerzas de mantenimiento de la paz de la CEI y
exigir que Rusia trate a Georgia como un socio “igual”, abandonando gran parte
de la moderación diplomática que caracterizó al régimen de Shevardnadze.
Los funcionarios rusos dejaron de bromear sobre la
membresía de Georgia en la OTAN. Justo antes de la cumbre decisiva de la OTAN
de 2008 en Bucarest, el ministro de Relaciones Exteriores de Rusia, Sergey
Lavrov, declaró que “Rusia consideraría la posible membresía de Georgia y
Ucrania en la OTAN como una amenaza para su seguridad” y que Moscú “haría todo
lo posible para impedir que [ellos] sean aceptados en la OTAN”. El Kremlin no se
limitó a la presión política y diplomática, sino que decidió castigar a Georgia
por su política exterior más asertiva utilizando la dependencia económica y
energética de Georgia con respecto a Rusia. Solo en dos años, entre 2005 y
2007, Rusia cuadruplicó el precio del gas para Georgia de $64 a $235. En 2006,
el Kremlin comenzó a librar una guerra económica contra Georgia: prohibió la
importación de vinos, aguas minerales y productos agrícolas georgianos e impuso
un embargo económico y de transporte a gran escala a su vecino del sur y dejó
de emitir visas para los georgianos. Pronto, miles de inmigrantes georgianos
que trabajaban en Rusia fueron deportados a Georgia.
El gobierno georgiano logró movilizar recursos para
superar las medidas punitivas de Rusia sin impactos económicos y políticos
negativos. En dos años, Georgia perdió su principal mercado de exportación y
tuvo que pagar precios cuatro veces más altos a su principal importador de
energía. Sin una capacidad estatal mejorada y la movilización de recursos,
Georgia no podría hacer frente a este doble desafío. El gobierno georgiano no
solo logró resistir la presión económica, sino que logró un notable crecimiento
económico del 12% al año siguiente. Debido a una mejor recaudación de
impuestos, que resultó en un aumento de los ingresos estatales, el gobierno
georgiano pudo subsidiar la elaboración del vino y otras industrias agrarias,
los grupos más vulnerables que fueron los más afectados por los embargos rusos.
Según un estudio de evaluación realizado en 2007, los efectos agregados de los
embargos rusos no fueron grandes. Aunque Georgia perdió el 20% de su mercado de
exportación, el impacto general de esta pérdida fue insignificante porque
Georgia logró diversificar sus mercados de exportación. Las exportaciones
totales aumentaron más de tres veces entre 2003 y 2008. Georgia también logró
diversificar su mercado de gas al llegar a un acuerdo con el vecino Azerbaiyán
y se convirtió en el único país postsoviético no rico en petróleo que no
importa recursos energéticos sustanciales de Rusia.
Podemos observar un vínculo claro entre una mayor
capacidad estatal y una política exterior más asertiva y coherente. Sin
reformas económicas que fortalecieran las instituciones estatales, Georgia
quizás no hubiera podido resistir los embargos de Rusia y se han visto
obligados a ceder a la presión rusa haciendo ciertas concesiones.
Algunos atribuyen el estallido de la guerra
Rusia-Georgia, y el posterior deterioro del ambiente de seguridad de Georgia al
fracaso del liderazgo de Saakashvili, pero el hecho de no evitar la guerra
contra Rusia no indica una baja capacidad estatal. Por el contrario, el hecho
de que Georgia sobrevivió al conflicto militar con Rusia y se reconstruyó
rápidamente fue una señal del buen funcionamiento de las instituciones y de la
capacidad del Estado para utilizar los recursos, incluida la asistencia
externa, de manera eficaz. Hoy, los observadores de las relaciones
Rusia-Georgia están de acuerdo en que las medidas coercitivas del Kremlin
contra Georgia han fracasado constantemente y han resultado en que Rusia pierda
cualquier influencia sobre Georgia. A pesar de perder en 2008 contra Rusia,
Georgia logró convertirse política y económicamente en el Estado postsoviético
menos dependiente de Rusia debido a una mayor capacidad estatal, lo que
permitió al gobierno georgiano usar recursos de manera efectiva para
contrarrestar las medidas coercitivas de Rusia.
Cohesión de
élite, capacidad estatal y política exterior
Al comparar el desempeño de la política exterior de
las dos administraciones, se puede identificar la capacidad estatal limitada y
la falta de cohesión entre las élites políticas como razones clave detrás del
historial poco espectacular de la política exterior pro-occidental de Eduard
Shevardnadze y detrás del cambio positivo en la agenda pro-occidental de
Georgia después de la “Revolución de las Rosas”. No se puede tener una política
exterior eficaz si la política interior es un fracaso total, ya que ambas están
estrechamente interrelacionadas.
Irakli Menagharishvili, ex ministro de Relaciones
Exteriores durante la administración de Shevardnadze, ha argumentado que
Georgia se vio obligada a unirse a la CEI debido al colapso económico total, el
colapso de todas las instituciones estatales y el gobierno de bandas armadas. Ha
descrito a Georgia antes de unirse a la CEI como un país muriendo de hambre y
al borde del colapso total de la condición de Estado. De manera similar, Kote
Gabashvili, quien fue Ministro de Educación entre 1992-1993 y embajador en
Alemania entre 1993-2004, ha señalado que la decisión de Georgia de ingresar a
la CEI fue dictada por la derrota en la guerra civil de Abjasia y Osetia del
Sur entre 1991 y 1993, que fue el resultado de la conspiración, la angustia
interna y traición. Rusia desempeñó un papel importante en la derrota de
Georgia en Abjasia y Osetia del Sur e instruyó a ambas partes en la guerra
civil. Occidente no estaba involucrado en la región en este momento, lo que
dejó a Georgia sin opciones para el equilibrio externo. Sin embargo, la
decisión de unirse a la CEI también fue precipitada por la incapacidad de la
administración de Shevardnadze para establecer el orden constitucional en el
país y construir instituciones estatales efectivas.
El fracaso de la política exterior de Shevardnadze
estuvo condicionado por la política interior y no por la política exterior: por
ejemplo, en 2001, la sospecha de presencia de terroristas de los grupos terroristas
del Cáucaso Norte en el desfiladero de Pankisi incluía un componente de peligro
externo de una posible intervención e invasión de Rusia, pero el problema de
Pankisi como tal estuvo condicionado por la disfunción política interna, la
ausencia de instituciones estatales y la falta de control del territorio. Lo
mismo estaba en el desfiladero de Kodori y Adjara. Así, la disfunción política
interna condicionó los riesgos y oportunidades de la política exterior.
Georgia a menudo tuvo dificultades para pagar las
cuotas de membresía en organizaciones internacionales, lo que resultó en la
suspensión temporal de la membresía, y no hace falta decir que las embajadas
georgianas también estaban subfinanciadas. Esto influyó negativamente en la
imagen de Georgia en el ámbito internacional y especialmente en sus relaciones
con Occidente. Según Petre Mamradze, jefe de la administración de Shevardnadze,
Occidente dejó de creer en la capacidad del gobierno de Shevardnadze para
combatir la corrupción y realizar reformas y comenzó a criticar abiertamente su
régimen.
Luego del cambio de gobierno tras la “Revolución de
las Rosas” Georgia finalmente pudo superar la ambigüedad que caracterizó su
política exterior bajo Shevardnadze. Además, el buen funcionamiento del Estado definía
el modo de cooperación con los socios occidentales. Después de la “Revolución
de las Rosas”, la cooperación reforzada entre Georgia y los actores
occidentales se basó en igualdad de condiciones, lo que resultó en más respeto
y atención a Georgia. Como ha sostenido Nikoloz Vashakidze, ex viceministro de
Asuntos Exteriores y de Defensa, “la principal diferencia entre la política
exterior de Shevardnadze y Saakashvili no radica en su esencia sino en su mayor
intensidad”, que se debió en parte a la mayor capacidad estatal.
Vale también destacar la baja capacidad estatal en
áreas de Estado limitado, no solo en las provincias separatistas de Abjasia y
Osetia del Sur, sino también en el resto de Georgia gobernada formalmente por
el gobierno central. Cuando Rusia impuso por primera vez un régimen de visas
contra Georgia en 2000, excluyó a la república autónoma de Adjara, que entonces
estaba gobernada por el gobernador local, amigo de Rusia, Aslan Abashidze. A lo
largo de la década de 1990, el propio gobierno central también se dividió en
varios grupos. Muchos ministros, especialmente en los llamados ministerios del
poder, mantuvieron vínculos exclusivos con los servicios de inteligencia rusos
y estuvieron involucrados en ataques terroristas contra Shevardnadze y otras
conspiraciones contra su propio gobierno, incluido el golpe de Estado.
Bajo la administración de Saakashvili, la
coherencia de la clase dominante mejoró significativamente: las fuerzas
políticas prorrusas fueron deslegitimadas y la clase política dominante se
occidentalizó por completo. La burocracia estatal se unió más en torno a la
idea de unirse a Occidente. Mientras que Shevardnadze tuvo dificultades para
controlar una red descentralizada de diferentes grupos clientelistas y basados
en clanes, el proceso de toma de decisiones fue más centralizado y menos
fragmentado bajo Saakashvili. Todas las decisiones importantes fueron tomadas
por un grupo pequeño e ideológicamente cercano, lo que hizo que la toma de
decisiones fuera más efectiva, aunque no necesariamente más transparente.
También podemos identificar la cohesión de la élite
como un factor interno significativo que influyó en la intensidad de la
política exterior pro-occidental de Georgia. Los antecedentes personales de
Eduard Shevardnadze como político soviético y la falta de experiencia sobre
cómo gobernar un país democrático moderno dieron como resultado una forma de
gobierno neofeudal en Georgia que carecía de los componentes principales del Estado
moderno. Su principal función era preservar la estabilidad y el equilibrio
entre los diferentes grupos de interés. Shevardnadze también carecía de los
conocimientos básicos para gobernar una economía de mercado capitalista moderna
y gobernó el país principalmente a través de la corrupción, el clientelismo y
la justicia falsa. Los antecedentes soviéticos de Shevardnadze también
influyeron en su política de personal. Siendo él mismo un “producto soviético”,
el grupo más influyente en su gobierno estaba formado por los representantes de
la antigua nomenklatura comunista, sus descendientes y la intelectualidad
soviética. Koba Kikabidze, miembro del parlamento de 1992 a 1995, admitió que
ni él ni Shevardnadze tenían las habilidades o la experiencia necesarias para
construir un Estado moderno. Según David Darchiashvili, ex presidente del
Comité de Integración Europea en el parlamento de Georgia, Shevardnadze fue lo
suficientemente inteligente como para atraer a personas inteligentes con
mentalidad reformista, pero la posición de la ex nomenklatura permaneció
indiscutible.
Así mismo la falta de cohesión ideológica tuvo un
impacto negativo en la agenda de política exterior pro-occidental. El ex
subsecretario de Seguridad Nacional, Tornike Turmanidze, subrayó el conflicto
inherente entre la élite soviética bajo Shevardnadze, socializada bajo la Unión
Soviética y espiritualmente y estrechamente vinculada a Rusia, y la conducta de
la élite genuinamente pro-occidental y su política exterior preferida. En
contraste, el gobierno de Mikhail Saakashvili disfrutó de una cohesión mucho
mayor y siguió una política exterior e interior más consistente. La élite bajo
Saakashvili fue “dessovietizada”, más joven y con educación occidental. También
podría decirse que era más “idealista”, impulsado por el deseo de “establecer
un Estado europeo”. Aunque la política exterior pro-occidental de Georgia
comenzó bajo Shevardnadze, fue solo después de 2003, cuando el vector
pro-occidental se consolidó con un fuerte guión ideológico de que Georgia
siempre fue parte de Europa y necesita volver a su lugar en el espacio europeo
y euroatlántico. Las nuevas élites tenían una comprensión cualitativamente
nueva de las funciones y la naturaleza de un Estado como una entidad totalmente
soberana, capaz de llevar a cabo una política exterior independiente. Esto
estaba en marcado contraste con la élite de la era soviética de Shevardnadze,
que nunca se dio cuenta del todo de que Georgia era un Estado soberano e independiente.
La élite gobernante nueva, joven y occidentalizada que llegó al poder después
de la “Revolución de las Rosas” tenía una “visión común”, y seguramente fue
reclutada en parte sobre esta base y, por lo tanto, mostró un acuerdo mucho
mayor sobre los temas más fundamentales de la política exterior de Georgia.
Explicaciones
alternativas
Aquí evaluamos dos explicaciones alternativas del
comportamiento de la política exterior de los Estados pequeños: la teoría del
equilibrio de la amenaza y la teoría de la dependencia económica, y mostramos
que la teoría propuesta proporciona una explicación superior del comportamiento
de la política exterior de Georgia.
Equilibrio de amenaza
La teoría del equilibrio de la amenaza (BT),
asociada principalmente con Stephen Walt, surgió como la alternativa a la clásica
teoría del equilibrio de poder (BP). En contraste con BP, que argumenta que los
Estados se equilibran con las concentraciones extremas de poder en el sistema
internacional, Walt argumentó que normalmente los Estados se equilibran con los
Estados más amenazantes, no necesariamente con los Estados más poderosos. Según
esta teoría, el poder es solo un elemento en la percepción de la amenaza, junto
con las capacidades militares ofensivas, la proximidad geográfica y la
intención agresiva. Los Estados poderosos con armamentos militares ofensivos,
intenciones agresivas y en estrecha proximidad suelen considerarse las amenazas
más graves.
¿Qué tan bien explica BT la postura de política
exterior de Georgia desde la Revolución de las Rosas?. Si bien BT explica el
deseo de Georgia de distanciarse de la esfera de influencia rusa, tiene
dificultades para explicar por qué los gobiernos de Shevardnadze y Saakashvili
respondieron de manera diferente a la amenaza rusa. BT argumenta que el cambio
en la política exterior del Estado sigue cambios en el nivel de amenaza
externa. Si uno explora si la intensificación de la agenda pro-occidental de
Georgia desde la Revolución de las Rosas fue una reacción a un aumento de la
amenaza rusa, encuentra lo contrario: la intensificación de las ambiciones
pro-occidentales de Georgia condujo a un aumento de la amenaza rusa. La
creciente amenaza rusa fue más un efecto del aumento de las políticas
pro-occidentales de Georgia que su causa.
La primera visita de Saakashvili como presidente de
Georgia fue a Rusia y habló sobre la importancia de tener buenas relaciones de
vecindad con el Kremlin. Al mismo tiempo, Rusia desempeñó un papel importante
al apoyar la destitución del barón regional de Adjara, Aslan Abashidze, por parte
de Saakashvili, quien se negó sistemáticamente a obedecer al gobierno central
del país. El manejo del problema de Adjara por parte del Kremlin a favor de
Saakashvili es consistente con la percepción general de Rusia de Georgia como
parte de su esfera de influencia. Al apoyar la destitución de Aslan Abashidze,
el Kremlin hizo un regalo político a Saakashvili y esperaba que los nuevos
líderes georgianos correspondieran reconociendo el interés especial de Rusia en
la región. Sin embargo, a diferencia de Shevardnadze, Saakashvili no aceptaría
a Rusia como potencia hegemónica regional. Mientras que las relaciones
Rusia-Georgia en ese momento estaban en la etapa de “distensión”, Georgia
estaba construyendo su asociación con Occidente. Como resultado, las relaciones
Rusia-Georgia comenzaron a deteriorarse, y este proceso culminó a fines de 2006
tras el encarcelamiento de cuatro espías rusos, seguido del embargo económico y
la invasión rusa a gran escala de Georgia en Agosto de 2008. Aunque después de
2003 Georgia estaba tratando de normalizar las relaciones con el Kremlin y una
señal simbólica de este intento fue la visita de Saakashvili a Moscú a
principios de 2004, el exsecretario del Consejo de Seguridad Nacional, Giga
Bokeria, comentó que la agenda pro-occidental de Georgia no debería verse
comprometida debido a esto. Durante esta reunión, una de las primeras
exigencias de Putin fue mantener al antiguo ministro de seguridad, por ser
residente en Rusia. Esto demostró cuán diferentes eran las opiniones georgianas
sobre el futuro del país de las opiniones de Putin. Entendía que tener buenas
relaciones con Rusia significaba que Rusia debería controlar el sector de la
seguridad en Georgia; por supuesto, esta demanda no fue ni pudo ser satisfecha.
El realismo neoclásico asume que el principal
predictor de la política exterior de un Estado es su entorno de seguridad
externa. Esto explica por qué Shevardnadze y Saakashvili, a pesar de las claras
diferencias ideológicas y de otro tipo entre sus administraciones, intentaron
equilibrar la amenaza rusa. Al mismo tiempo, la amenaza rusa fue entendida de
manera diferente por las dos administraciones. Para Saakashvili, la amenaza
rusa se entendía no solo en términos materiales, sino también en términos
ideológicos. En consecuencia, la alineación con Occidente se vio no solo como
un instrumento para equilibrar el hard power ruso, sino como la forma de
contrarrestar el modelo ruso de desarrollo social y político. Además, la
homogeneización de la élite gobernante y el aumento de la capacidad estatal
colocaron al nuevo gobierno en una mejor posición, en comparación con la
administración de Shevardnadze, para implementar una serie de reformas internas
e iniciativas de política exterior destinadas a acercar al país al espacio
euroatlántico. El enfoque de “caja negra” de BT hacia el Estado no puede
explicar por qué las diferentes administraciones de Georgia respondieron de
manera diferente al factor ruso.
Teoría de la dependencia económica
Otra explicación alternativa es la teoría de la
dependencia económica. Los observadores han sugerido que la dependencia
económica es clave para comprender el comportamiento de la política exterior de
los Estados postsoviéticos frente a Rusia. Cuando la dependencia económica de
Rusia es excesiva, equilibrarla se vuelve difícil y costoso. Eric Miller
observa que cuando existe una dependencia económica y especialmente energética
de Rusia de alto nivel, por lo general los Estados postsoviéticos se ven
empujados a subirse al carro del Kremlin en la medida en que las políticas
exteriores anti-rusas podrían obstaculizar el acceso al mercado de la potencia
hegemónica y sus recursos energéticos. La dependencia económica afecta la
libertad de política exterior del Estado en la medida en que aumenta los
riesgos políticos internos para los regímenes del Estado dependiente. Si un Estado
que depende económicamente en gran medida de Rusia decide seguir políticas
antirrusas, el Kremlin puede recurrir a embargos económicos y otros
instrumentos coercitivos que podrían afectar negativamente no solo la situación
económica del Estado dependiente, sino también crear una profunda agitación política
dentro del país por el empeoramiento de las condiciones económicas.
Si se observa la dinámica de las relaciones
económicas de Georgia con Rusia, se observa que la dependencia de Rusia aumentó
de 2003 a 2006 antes de que Rusia impusiera un embargo a las importaciones
georgianas en 2006. Rusia era el socio comercial número uno de Georgia antes de
2006, representando casi 20 por ciento del comercio total de Georgia. En 2006,
tras completar el IPAP, Rusia impuso varias sanciones económicas y energéticas
a Georgia. Duplicó los precios del gas, pudo haber estado involucrado en la
sospechosa explosión de gasoductos y líneas eléctricas, y prohibió los vinos y
aguas minerales de Georgia en el mercado ruso. El gobierno georgiano respondió
a las presiones rusas realizando aún más reformas en los sectores económico y
energético. Posteriormente, Georgia fue nombrada el principal reformador del mundo
en “hacer negocios” por el Banco Mundial y la Corporación Financiera
Internacional. El gobierno de Georgia calificó la duplicación de los precios de
la gasolina por parte de Rusia como una “decisión política” y la interpretó
como el “precio por la libertad” que Georgia tuvo que pagar para reducir la
influencia rusa.
Rusia también fue el mayor proveedor individual de
recursos energéticos estratégicos, incluida la electricidad y el gas natural.
Hasta 2006, el 100% de las importaciones de gas natural de Georgia provenían de
Rusia. Rusia cortó completamente el suministro de gas natural durante el
invierno de 2005-2006. La pérdida del comercio con Rusia también tuvo un efecto
especialmente adverso en el saldo de exportaciones e importaciones de Georgia.
En lugar de cambiar de rumbo o frenar su entusiasmo, Georgia respondió a la
presión de Rusia buscando nuevos socios comerciales, principalmente entre sus
vecinos, aunque esto no compensó completamente la pérdida del mercado ruso; y
distanciándose aún más de Rusia. La pérdida del mercado ruso no fue compensada
por un aumento en el comercio con los países occidentales. El comercio de
Georgia se complementó con relaciones económicas más profundas con otros Estados
además de Rusia; otros países de la CEI, especialmente los países vecinos,
representaron la mayor parte del nuevo comercio desde 2006. Por lo tanto,
parece justo inferir que las relaciones políticas intensificadas con Occidente
después de la “Revolución de las Rosas” no son el resultado ni un efecto
secundario de los beneficios económicos del comercio con Occidente, sino más
bien la razón del mayor compromiso económico de Georgia con Occidente.
La teoría de la dependencia económica no puede
pasar ni siquiera una simple prueba de congruencia a la luz de las relaciones
de Georgia con Rusia desde la “Revolución de las Rosas”. Si bien la teoría de
la dependencia económica predeciría que Georgia buscaría lazos más estrechos
con Rusia debido a su dependencia económica de alto nivel, ha ocurrido lo
contrario. La mayor capacidad estatal y una élite gobernante más consolidada,
que compartía un profundo consenso sobre la importancia de la política exterior
pro-occidental, dieron forma a la dirección y asertividad de la capacidad y
determinación de Georgia para no cambiar de rumbo y resistir la presión rusa.
Jonathan Benavides
* Publicado en el Diario El Nacional el viernes 30 de Septiembre de 2022
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